Картка проєкту
| Проєкт Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за окремі правопорушення у сфері безпеки дорожнього руху», реєстраційний № 2695 від 27.12.2019 | Ініціатор(и) законопроєкту: Бакумов О.С. Медяник В.А. Неклюдов В.М. | Мета проєкту Закону – посилення відповідальності за порушення Правил дорожнього руху, керування транспортними засобами, річковими, морськими або маломірними суднами в стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння |
Резюме антикорупційної експертизи
Проєктом Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за окремі правопорушення у сфері безпеки дорожнього руху» (далі – проєкт Закону) пропонується посилити відповідальність за окремі правопорушення у сфері безпеки дорожнього руху. Такі зміни, на думку ініціаторів проєкту Закону, мають сприяти більш стриманій та виваженій поведінці водіїв на дорогах. Крім того, проєктом Закону пропонується суттєво розширити повноваження поліцейських, що, на думку його авторів, стане додатковою гарантією безпеки працівників поліції. Однак деякі із запропонованих проєктом зміни створюють корупційну вразливість механізму притягнення до відповідальності за окремі правопорушення у сфері безпеки дорожнього руху, що зумовлює необхідність доопрацювання проєкту для досягнення поставленої розробниками мети. Так, Національним агентством з питань запобігання корупції (далі – Національне агентство) за результатами антикорупційної експертизи ідентифіковано низку корупціогенних факторів, які у разі прийняття проєкту Закону створюватимуть умови для вчинення корупційних правопорушень, зокрема:- У разі прийняття проєкту Закону у запропонованій редакції існують ризики виникнення суперечностей між нормами ч. 2 ст. 25, ч. 2 ст. 30, ст. 126 КУпАП, а також конкуренції норм ст. 130 КУпАП та ст. 2861 КК України в частині виду юридичної відповідальності та розміру стягнення, що може бути накладено на порушника.
- Запропоновані проєктом Закону зміни до ч. 1 ст. 35 Закону України «Про Національну поліцію» не передбачають жодних обмежень для здійснення поліцейськими «профілактичних заходів» у вигляді зупинки транспортних засобів, проведення огляду водіїв з використанням спеціальних технічних засобів для перевірки на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або щодо вживання лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції, навіть за відсутності для цього об’єктивної потреби.
- Створення умов для обов’язкового особистого контакту водіїв з органами Національної поліції: необхідність неодноразових звернень за продовженням тимчасового дозволу на право керування транспортними засобами на новий тримісячний строк – до набрання законної сили постановою у справі про адміністративне правопорушення. Це може призвести до збільшення кількості фактів вимагання посадовими особами цих органів неправомірної вигоди за видачу тимчасових дозволів на право керування транспортними засобами.
- Безпідставне розширення повноважень посадових осіб уповноважених підрозділів Національної поліції та надання їм формальних підстав необґрунтовано вимагати у водіїв для перевірки фактично нічим не обмежений перелік документів.
- Необґрунтоване усунення контролю за діями поліцейського під час проведення огляду водія на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або щодо перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують його увагу та швидкість реакції.
Таблиця виявлених корупціогенних факторів
| № п/п | Корупціогенні фактори |
| 1 | Суперечність між різними положеннями одного й того ж акта або між положеннями різних актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм та вимог |
| 2 | Необґрунтоване встановлення або розширення дискреційних повноважень органу чи особи за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форми, строків, порядку їх здійснення, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення |
| 3 | Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності фізичних (юридичних) осіб |
| 4 | Необґрунтоване створення умов для обов’язкового особистого контакту фізичних (юридичних) осіб або їх представників із суб’єктом владних повноважень |
| 5 | Необґрунтоване застосування для певної категорії осіб винятків з антикорупційних правил і відповідних заборон, обмеження здійснення стосовно них контролю, моніторингу, інших заходів щодо запобігання чи протидії корупції |
Опис виявлених корупціогенних факторів
1. Суперечність між різними положеннями одного й того ж акта або між положеннями різних актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм та вимог 1) Проєктом Закону пропонується внести зміни до ст. 126 КУпАП, якими передбачити обов’язкове додаткове стягнення, яке підлягає накладенню за керування транспортним засобом особою, позбавленою права керування транспортними засобами, – позбавлення права керування транспортним засобом на строк від трьох до п’яти років та за повторне протягом року вчинення порушень, передбачених ч.ч. 2, 3, 4 ст. 126 КУпАП, – позбавлення права керування транспортним засобом на строк від п’яти до семи років. При цьому відповідно до ч. 2 ст. 30 КУпАП, яка встановлює загальні вимоги до цього виду адміністративного стягнення, позбавлення наданого громадянинові права керування транспортними засобами застосовується на строк до трьох років за грубе або повторне порушення порядку користування цим правом або на строк до десяти років за систематичне порушення порядку користування цим правом. Тобто вказані положення проєкту Закону суперечать ч. 2 ст. 30 КУпАП. При цьому проєктом Закону відповідні зміни до ст. 30 КУпАП не пропонуються. Крім того, за вчинення вказаних правопорушень проєктом Закону пропонується передбачити в санкціях ч.ч. 4, 5 ст. 126 КУпАП можливість одночасного накладення на порушника поряд з обов’язковим додатковим адміністративним стягненням також і додаткового (альтернативного) стягнення – оплатного вилучення транспортного засобу. У той же час відповідно до ч. 2 ст. 25 КУпАП, яка встановлює загальні вимоги, зокрема, щодо правил призначення основних і додаткових адміністративних стягнень, за одне адміністративне правопорушення може бути накладено основне або основне і додаткове стягнення. При цьому вказана норма КУпАП не допускає одночасного призначення за одне адміністративне правопорушення двох основних або двох додаткових стягнень. Разом з тим положення проєкту Закону, якими пропонуються зміни до ч.ч. 4, 5 ст. 126 КУпАП, за вчинення одного правопорушення передбачають можливість призначення одночасно двох додаткових стягнень – позбавлення права керування транспортним засобом та оплатне вилучення транспортного засобу. Тобто вказані положення проєкту Закону суперечать ч. 2 ст. 25 КУпАП. При цьому проєктом Закону відповідні зміни до ст. 25 КУпАП, як і до ст. 30 КУпАП, не пропонуються. У разі реалізації вказаних положень проєкту Закону орган чи особа, які розглядатимуть справу про адміністративне правопорушення, матимуть можливість обирати на власний розсуд: призначати за одне правопорушення обидва або лише одне з передбачених у санкціях ч.ч. 4, 5 ст. 126 КУпАП додаткових адміністративних стягнень. Це призведе до неоднакового застосування норм ст. 126 КУпАП та зумовить збільшення кількості фактів надання поліцейським неправомірної вигоди з метою уникнення застосування додаткового (альтернативного) стягнення за вчинення цього правопорушення. 2) Проєктом Закону пропонується ст. 130 КУпАП викласти у новій редакції та встановити адміністративну відповідальність за керування транспортними засобами або суднами особами, які перебувають у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції. При цьому відповідно до ч. 2 ст. 12, ст. 2861 КК України керування транспортними засобами в стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції, є кримінальним проступком, за вчинення якого настає кримінальна відповідальність. Реалізація вказаних положень проєкту Закону в умовах законодавчої невизначеності щодо чинності ст. 130 КУпАП та ст. 2861 КК України призведе до конкуренції їх норм, що створює загрози помилкового правозастосування та слугуватиме джерелом корупційного ризику під час притягнення порушників до відповідальності. Рекомендації НАЗК: Запропоновані проєктом Закону зміни до ч.ч. 4, 5 ст. 126 КУпАП в частині розмірів стягнень за вчинення відповідних правопорушень слід узгодити з вимогами ч. 2 ст. 25, ч. 2 ст. 30 КУпАП щодо видів та максимального розміру додаткових адміністративних стягнень за вчинення передбачених ними правопорушень. Запропоновані проєктом Закону зміни до ст. 130 КУпАП потребують перегляду з метою усунення конкуренції її норм з нормами ст. 2861 КК України. 2. Необґрунтоване встановлення або розширення дискреційних повноважень органу чи особи за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форми, строків, порядку їх здійснення, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення Проєктом Закону пропонується внести зміни до ч. 1 ст. 35 Закону України «Про Національну поліцію», якими наділити поліцейських повноваженням зупиняти транспортні засоби під час проведення профілактичних заходів. Метою таких заходів є проведення огляду водіїв з використанням спеціальних технічних засобів для перевірки на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або щодо вживання лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції. Такі профілактичні заходи, відповідно до проєкту Закону, мають здійснюватися на підставі організаційно-розпорядчого акта керівника поліції, який оприлюднюється на офіційному вебсайті Національної поліції. У той же час за Законом України «Про Національну поліцію» до основних повноважень поліції належить здійснення превентивної та профілактичної діяльності, спрямованої на запобігання вчиненню правопорушень (п. 1 ч. 1 ст. 23); поліцейські заходи (дія або комплекс дій превентивного або примусового характеру, що обмежує певні права і свободи людини) застосовуються поліцейськими відповідно до закону виключно для забезпечення виконання покладених на поліцію повноважень; обраний поліцейський захід має бути законним, необхідним, пропорційним та ефективним; поліцейський захід припиняється, якщо досягнуто мети його застосування, якщо неможливість досягнення мети заходу є очевидною або якщо немає необхідності у подальшому застосуванні такого заходу (ст. 29). Разом з тим у проєкті Закону не визначено фактичних підстав для здійснення працівниками поліції таких поліцейських заходів, як зупинка транспортних засобів, проведення огляду водіїв з використанням спеціальних технічних засобів для перевірки на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або щодо вживання лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції. Фактичною підставою для застосування вказаних поліцейських заходів мало б бути визначено наявність очевидних ознак того, що водій перебуває у стані сп’яніння. У той же час у проєкті Закону єдиною підставою для здійснення зазначених профілактичних заходів визначено видання організаційно-розпорядчого акта керівника поліції. Однак вказана обставина сама по собі не може бути єдиною достатньою підставою для проведення таких заходів щодо всіх без винятку водіїв транспортних засобів. Запропоновані проєктом Закону зміни до ч. 1 ст. 35 Закону України «Про Національну поліцію» таким чином не передбачають жодних обмежень для здійснення вказаних профілактичних заходів навіть за відсутності для цього об’єктивної потреби. Реалізація вказаної законодавчої пропозиції призведе до збільшення кількості фактів проведення поліцейськими таких заходів на власний розсуд без достатніх для того фактичних підстав та до збільшення кількості корупційних правопорушень, пов’язаних зі зловживанням ними своїми повноваженнями. Рекомендації НАЗК: У проєкті Закону необхідно визначити підстави для проведення огляду водіїв з використанням спеціальних технічних засобів для перевірки на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або щодо вживання лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції. При цьому видання організаційно-розпорядчого акта керівника поліції слід виключити з переліку підстав для здійснення таких профілактичних заходів. 3. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності фізичних (юридичних) осіб. Необґрунтоване створення умов для обов’язкового особистого контакту фізичних (юридичних) осіб або їх представників із суб’єктом владних повноважень 1) Проєктом Закону пропонується внести зміни до ст. 2651 КУпАП. Зокрема, у ч. 1 вказаної статті у разі наявності підстав вважати, що водієм вчинено порушення, за яке може бути накладено адміністративне стягнення у вигляді позбавлення права керування транспортними засобами, поліцейський тимчасово вилучає посвідчення водія до набрання законної сили постановою у справі про адміністративне правопорушення, але не більше ніж на три місяці з моменту такого вилучення, і видає тимчасовий дозвіл на право керування транспортними засобами. Відповідно до пропонованої проєктом Закону редакції ч. 2 ст. 2651 КУпАП після закінчення тримісячного строку тимчасового вилучення посвідчення водія, у випадках, якщо судом не прийнято рішення щодо позбавлення водія права керування транспортним засобом або якщо справа про адміністративне правопорушення не розглянута у встановлений законом строк, особа має право звернутися за отриманням вилученого документа, а в разі вчинення правопорушення, передбаченого ст. 130, – за продовженням тимчасового дозволу на право керування транспортними засобами на новий тримісячний строк. Після закінчення річного строку тимчасового вилучення посвідчення водія, у випадках, якщо судом не прийнято рішення щодо позбавлення водія права керування транспортним засобом або якщо справа про адміністративне правопорушення не розглянута в установлений законом строк, особа має право звернутися за отриманням вилученого документа. При цьому відповідно до ч. 5, якою проєктом Закону пропонується доповнити ст. 38 КУпАП, адміністративне стягнення за вчинення правопорушень, передбачених ст. 130 КУпАП, може бути накладено протягом року з дня його вчинення. Таким чином, прийняття проєкту Закону у запропонованій редакції створить ситуацію правової невизначеності щодо дій органів Національної поліції із тимчасово вилученим посвідченням водія, у разі вчинення правопорушення, передбаченого ст. 130 КУпАП, оскільки таке вилучення відповідно до ч. 1 ст. 2651 КУпАП може бути здійснено не більше ніж на три місяці. Разом з тим внесення відповідних змін до ч. 1 ст. 2651 КУпАП проєктом Закону не передбачено. Більше того, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23.10.2019 № 956 «Про реалізацію експериментального проекту щодо застосування електронного посвідчення водія та електронного свідоцтва про реєстрацію транспортного засобу» в Україні протягом 2019 – 2020 років діє експериментальний проект щодо застосування електронного посвідчення водія (е-посвідчення) та електронного свідоцтва про реєстрацію транспортного засобу (е-свідоцтво), які можуть пред’являтися поліцейським замість посвідчення водія та свідоцтва про реєстрацію транспортного засобу, виготовлених на бланках, для підтвердження водієм права керування та права користування транспортним засобом. Е-посвідчення та е-свідоцтво формуються засобами Єдиного державного вебпорталу електронних послуг, зокрема з використанням мобільного додатка «Дія», на підставі відомостей про видані особі посвідчення водія та свідоцтво про реєстрацію транспортного засобу, що містяться в єдиній інформаційній системі МВС (пп. 4, 6 Порядку застосування електронного посвідчення водія та електронного свідоцтва про реєстрацію транспортного засобу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.10.2019 № 956). Натомість запропонований проєктом Закону порядок тимчасового вилучення посвідчення водія до набрання законної сили постановою у справі про адміністративне правопорушення не враховує особливостей використання е-посвідчення та е-свідоцтва, а отже, містить законодавчу невизначеність щодо дій поліцейського та водія транспортного засобу у випадку наявності у останнього при собі лише е-посвідчення та е-свідоцтва, що не відповідає принципу юридичної визначеності як складової конституційного принципу верховенства права (ст. 8 Конституції України). Недотримання законодавцем принципу юридичної визначеності у викладенні норм права не може забезпечити однакове їх застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі, на що неодноразово звертав увагу Конституційний Суд України у своїх рішеннях. Вказані недоліки проєкту Закону можуть стати джерелом корупційних ризиків у правозастосовчій діяльності. 2) Крім того, пропонована проєктом Закону процедура звернення особи за продовженням тимчасового дозволу на право керування транспортними засобами на новий тримісячний строк (нова редакція ч. 2 ст. 2651 КУпАП), у випадках, якщо судом не прийнято рішення щодо позбавлення водія права керування транспортним засобом за вчинення правопорушення, передбаченого ст. 130 КУпАП, або якщо справа про адміністративне правопорушення не розглянута у встановлений законом строк, необґрунтовано створює умови для обов’язкового особистого контакту фізичних осіб із посадовими особами Національної поліції. Так, з огляду на запропоновані проєктом Закону зміни (у разі розгляду судом справи протягом одного року) особа протягом цього року до 4 разів буде змушена звертатися до органів Національної поліції за продовженням тимчасового дозволу на право керування транспортними засобами на новий тримісячний строк. При цьому такі звернення позбавлені будь-якого сенсу, адже інформацію щодо стану розгляду судом справи про адміністративне правопорушення Національна поліція може отримати самостійно. Вищезазначене свідчить про необґрунтоване створення умов для обов’язкового особистого контакту фізичних осіб із суб’єктом владних повноважень – органами Національної поліції та може призвести до збільшення кількості фактів вимагання посадовими особами цих органів неправомірної вигоди за видачу тимчасових дозволів на право керування транспортними засобами. 3) Метою проєкту Закону, як вже було зазначено вище, є удосконалення положень законодавчих актів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху та посилення відповідальності за порушення Правил дорожнього руху. Зокрема, проєктом Закону у ст. 126 КУпАП пропонується встановити відповідальність особи, яка керує транспортним засобом, за відмову передати для перевірки посвідчення водія відповідної категорії (наразі цією статтею КУпАП передбачена адміністративна відповідальність за відмову пред’явити для перевірки посвідчення водія). Крім того, проєктом Закону пропонуються зміни до ст. 32 Закону України «Про Національну поліцію», якими надати право поліцейським вимагати в особи передати, зокрема, документи, що посвідчують особу, та/або документи, що підтверджують відповідне право особи. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» документами, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, є: паспорт громадянина України; паспорт громадянина України для виїзду за кордон; дипломатичний паспорт України; службовий паспорт України; посвідчення особи моряка; посвідчення члена екіпажу; посвідчення особи на повернення в Україну; тимчасове посвідчення громадянина України. Документами, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус, є: посвідчення водія; посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон; посвідка на постійне проживання; посвідка на тимчасове проживання; картка мігранта; посвідчення біженця; проїзний документ біженця; посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту; проїзний документ особи, якій надано додатковий захист. Якщо вимога передати для перевірки посвідчення водія (як документа, що підтверджує відповідне право особи) обумовлена необхідністю забезпечити тимчасове його вилучення у разі наявності підстав вважати, що водієм вчинено порушення, за яке відповідно до КУпАП може бути накладено адміністративне стягнення у вигляді позбавлення права керування транспортними засобами (ст. 2651 КУпАП), то вимога передати документи, що посвідчують особу, жодним чином не пов’язана з метою правового регулювання проєкту Закону. Так само необґрунтованою, не пов’язаною з метою забезпечення безпеки дорожнього руху є вимога поліцейського до особи передати (а не пред’явити, як це встановлено чинним нормативним регулюванням) для перевірки реєстраційний документ на транспортний засіб, поліс (договір) обов’язкового страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів (страховий сертифікат «Зелена картка») та встановлення адміністративної відповідальності за відмову передати вказані документи. Крім того, запропоновані проєктом Закону зміни до ст. 126 КУпАП щодо встановлення відповідальності за керування транспортним засобом особою, яка не пред’явила «інших документів, передбачених законодавством», не відповідають принципу юридичної визначеності, оскільки вказане положення проєкту Закону не містить чітких критеріїв для визначення вичерпного переліку таких документів. Більше того, зазначені положення проєкту Закону безпідставно розширюють повноваження посадових осіб уповноважених підрозділів Національної поліції та надають їм формальні підстави необґрунтовано вимагати у водіїв для перевірки фактично нічим не обмежений перелік документів. У той же час відмова водія пред’явити такі документи потягне за собою настання адміністративної відповідальності, передбаченої ст. 126 КУпАП. Вказані обставини зумовлять збільшення кількості випадків надання неправомірної вигоди поліцейським. Рекомендації НАЗК: Положення проєкту Закону, якими пропонуються зміни до ст. 126 КУпАП, в частині встановлення обов’язкових для пред’явлення водіями транспортних засобів документів потребує доопрацювання – необхідно встановити вичерпний перелік таких документів. Виключити з проєкту Закону положення щодо внесення змін до ст. 32 Закону України «Про Національну поліцію». 4. Необґрунтоване застосування для певної категорії осіб винятків з антикорупційних правил і відповідних заборон, обмеження здійснення стосовно них контролю, моніторингу, інших заходів щодо запобігання чи протидії корупції У першу чергу слід наголосити, що у пояснювальній записці не обґрунтовано неефективність чинного порядку проведення огляду водія (судноводія) на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або щодо перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують його увагу та швидкість реакції, а також необхідність запропонованих змін та прогноз їх реалізації. На противагу зазначеному запропонована проєктом Закону зміна до ч. 2 ст. 266 КУпАП, якою передбачено виключення обов’язкової вимоги щодо присутності двох свідків при проведенні зазначеного огляду, може стати джерелом корупційного ризику у процесі правозастосування. Фіксація такого огляду лише за допомогою технічних засобів за відсутності понятих може бути здійснена поліцейським неналежним чином – відеозапис може бути пошкоджено та/або умисно спотворено, а особа, яка притягатиметься до адміністративної відповідальності у цьому разі не зможе довести неправомірність дій поліцейського, зокрема фактів вимагання останнім надання неправомірної вигоди чи фальсифікації даних такого огляду в протоколі про адміністративне правопорушення. Рекомендації НАЗК: Положення проєкту Закону в частині внесення змін до ст. 266 КУпАП стосовно можливості фіксації проведення огляду водія (судноводія) на стан сп’яніння без присутності свідків слід деталізувати: – наприклад, визначити обов’язковість наявності безперервного відеозапису ходу проведення огляду водія (судноводія) на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або щодо перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують його увагу та швидкість реакції; – визначити правові наслідки вказаної процесуальної дії у разі, якщо відеозапис ходу її проведення виявиться пошкодженим або неповним. Висновок: проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує ґрунтовного доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
