Картка проєкту
| Ініціатор(и) законопроєкту: Чорноморов А.О., Кириченко М.О., Стернійчук В.О. та інші | Мета проєкту закону – спрощення процедури зміни цільового призначення земельних ділянок, віднесених до категорії земель сільськогосподарського призначення, на вид цільового призначення в межах категорії земель житлової та громадської забудови або категорії земель промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення | Проєкт закону № 8178 від 04.11.2022 |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення зміни цільового призначення земельних ділянок» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, а саме: запровадження регулювання, що надасть змогу заінтересованим особам змінювати цільове призначення земельної ділянки, у тому числі земель сільськогосподарського призначення, особливо цінних земель та земельних лісових ділянок без дотримання норм містобудівної документації, без додержання вимог Класифікатора видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними тощо; встановлення заборони органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування відмовляти у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; скасування процедури отримання висновку уповноваженого органу містобудування та архітектури щодо можливості/неможливості розміщення на земельній ділянці певного об’єкта; відсутність переліку випадків, за наявності яких власник або користувач земельної ділянки зможе не дотримуватись норм містобудівної документації під час забудови земельної ділянки.Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Суперечність між різними положеннями одного й того ж нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм 1. Проєктом Закону пропонується внести зміни до Земельного кодексу України (далі – Кодекс) та встановити, що: 1) зміна виду цільового призначення земельної ділянки може здійснюватися без визначення категорії земель та виду цільового призначення земельної ділянки в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту (зміни до ч. 3 ст. 20); 2) віднесення земельних ділянок до певної категорії та виду цільового призначення може здійснюватися без додержання Класифікатора видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правил його застосування, які відповідно до Кодексу використовуються для ведення Державного земельного кадастру і містобудівного кадастру (зміни до ч. 6 ст. 20); 3) зміна цільового призначення особливо цінних земель та земельних лісових ділянок з метою їх використання для цілей, не пов’язаних із веденням лісового господарства, допускається у разі розміщення об’єктів промисловості, багатоквартирних будинків на землях, визначених у пп. «а» і «в» ч. 1 ст. 150 Кодексу[1] (зміни до ч. 9 ст. 20); 4) встановлення та зміна цільового призначення для земельних ділянок, передбачених для будівництва об’єктів, призначених для надання компенсації за знищені об’єкти нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією Російської Федерації, можуть здійснюватися без урахування функціонального призначення території, передбаченого містобудівною документацією, та без додержання вимог Класифікатора видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правил його застосування з визначенням категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок (доповнення ст. 20 Кодексу новою ч. 12). Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Аналогічні положення закріплені в Кодексі, де, серед іншого, зазначено, що використання власності на землю не може завдавати шкоди правам і свободам громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (ч. 3 ст. 1). Крім того, згідно зі ст. 23 Кодексу для будівництва промислових підприємств, об’єктів житлово-комунального господарства, залізниць і автомобільних шляхів, ліній електропередачі та електронних комунікаційних мереж, магістральних трубопроводів, а також для інших потреб, не пов’язаних з веденням сільськогосподарського виробництва, надаються переважно несільськогосподарські угіддя або сільськогосподарські угіддя гіршої якості. Використання земельних ділянок способами, що призводять до погіршення їх якості, забороняється (ст. 37 Закону України «Про охорону земель»). У пояснювальній записці до проєкту Закону зазначено, що проєкт спрямований на спрощення процедури зміни цільового призначення земельних ділянок, віднесених до категорії земель сільськогосподарського призначення, на вид цільового призначення в межах категорії земель житлової та громадської забудови або категорії земель промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення задля швидкої реалізації проєктів з будівництва житлових будинків, об’єктів промисловості та інфраструктури. Однак, як вбачається зі змісту вищезазначеного, у цьому випадку йдеться про створення умов для недбалого використання земель сільськогосподарського призначення, у тому числі особливо цінних, їх безконтрольне, неефективне використання, хаотичну забудову та, як наслідок, втрату цінності земель через, наприклад, екологічне забруднення тощо. Такий підхід спричинить виникнення низки корупційних ризиків під час зміни цільового призначення земельних ділянок, у тому числі земель сільськогосподарського призначення, особливо цінних земель та земельних лісових ділянок в інтересах окремих заінтересованих осіб. Запропонована модель регулювання в цілому нівелює правові стандарти щодо охорони родючості ґрунтів та раціонального використання земель, що встановлені законодавством, у тому числі Конституцією України. Аналогічні зауваження стосуються й змін до ст. 50 Закону України «Про землеустрій». Рекомендації НАЗК: 1) зміни до ст. 20 Кодексу – виключити; 2) зміни до ст. 50 Закону України «Про землеустрій» – виключити. 2. Проєктом Закону пропонується ч. 3 ст. 123 Кодексу доповнити новим абзацом та заборонити органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування відмовляти у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав невідповідності вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів: місця розташування земельної ділянки; генеральних планів населених пунктів; іншої містобудівної документації; схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць; проєктів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Слід зазначити, що Кодексом передбачена заборона відмови у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, однак така заборона стосується виключно земельних ділянок, які підлягають викупу для суспільних потреб або з мотивів суспільної необхідності для розташування певних об’єктів. Аналогічну заборону пропонується встановити й у новому абз. 2 ч. 8 ст. 186 Кодексу. Так, не може бути підставою для відмови у погодженні проєктів землеустрою щодо відведення земельної ділянки невідповідність положень документації із землеустрою містобудівній документації, Класифікатору видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правилам його застосування з визначенням категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок. Вказані обставини фактично узаконюють порушення законодавства, що врегульовує цю сферу, та позбавляють органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування права на мотивовану відмову у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у разі виявлення тих чи інших порушень законодавства, що ставить їх, а також інтереси територіальних громад у залежність від бажань забудовника. Рекомендація НАЗК: зміни до ст.ст. 123 та 186 Кодексу – виключити. 3. У п.п. 11 п. 27 розділу Х «Перехідні положення» Кодексу визначено, що не допускається встановлення, зміна цільового призначення земельної ділянки без дотримання співвідношення між видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території у випадку, якщо земельна ділянка розташована на ландшафтно-рекреаційній території, природоохоронній території, земель історико-культурного призначення, земель водного фонду, а також у випадку, якщо згідно з містобудівною документацією на місцевому рівні на території, на якій розташована земельна ділянка, передбачено розміщення об’єктів освіти, охорони здоров’я, культури, соціального забезпечення, житлово-комунального господарства, цивільного захисту, військових та інших оборонних об’єктів, лінійних об’єктів інженерно-транспортної та енергетичної інфраструктури, інженерної інфраструктури меліоративних систем. У такому разі, а також у випадку, якщо на території, у межах якої розташована відповідна земельна ділянка, відсутня затверджена містобудівна документація на місцевому рівні, чинною редакцією Кодексу передбачено процедуру отримання рішення про встановлення або зміну цільового призначення земельної ділянки, яке приймається на підставі мотивованого висновку уповноваженого органу містобудування та архітектури сільської, селищної, міської ради, уповноваженого органу містобудування та архітектури місцевої державної адміністрації. Однак проєктом Закону пропонується п.п. 11 п. 27 Кодексу викласти у новій редакції та виключити процедуру отримання вказаного рішення, а саме – висновку уповноваженого органу містобудування та архітектури щодо можливості/неможливості розміщення на земельній ділянці певного об’єкта згідно з вимогами нормативно-правових актів, будівельних норм, інших нормативних документів, обов’язковість застосування яких встановлена законодавством. Запровадження такого регулювання призведе до безконтрольного як з боку держави, так і громадськості планування, забудови та іншого використання територій. Рекомендація НАЗК: зміни до п.п. 11 п. 27 Кодексу – виключити. 4. Проєктом Закону пропонується внести зміни до розділу V «Прикінцеві положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та викласти п. 9-3 у новій редакції, яка суттєво розширює перелік випадків встановлення, зміни цільового призначення земельної ділянки на вид цільового призначення в межах категорії земель житлової та громадської забудови або категорії земель промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення, нового будівництва, місць тимчасового зберігання відходів тощо. Як вбачається із наведеного, вказаний перелік об’єктів, для будівництва яких може бути встановлено або змінено цільове призначення земельної ділянки, у тому числі із земель сільськогосподарського призначення, не є вичерпним, що може призвести до значних порушень і зловживань забудовниками, виникнення корупційних схем, а також завдання суттєвої шкоди довкіллю та родючості й продуктивності земель. При цьому таке будівництво здійснюватиметься без дотримання вимог щодо обмежень у використанні земель, у тому числі забудови та охорони культурної спадщини, вимог нормативно-правових актів, будівельних норм та інших нормативних документів, обов’язковість застосування яких встановлена законодавством. Також пропонованими змінами виключається необхідність (у разі відсутності затвердженої містобудівної документації на місцевому рівні) отримання мотивованого висновку уповноваженого органу містобудування та архітектури сільської, селищної, міської ради, уповноваженого органу містобудування та архітектури місцевої державної адміністрації про можливість/неможливість розміщення на земельній ділянці відповідного об’єкта згідно з вимогами нормативно-правових актів, будівельних норм, інших нормативних документів, обов’язковість застосування яких встановлена законодавством. Крім того, визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» особливості регулювання у цій сфері, які поширюються виключно на період дії правового режиму воєнного часу, пропонується виключити та запровадити їхню дію на постійній основі, тобто закріпити на законодавчому рівні постійно діючу корупційну складову. Рекомендація НАЗК: 1) зміни до п. 9-3 розділу V «Прикінцеві положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» виключити та залишити чинну редакцію. ІІ. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання У проєкті Закону пропонується внести зміни до ч. 4 ст. 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та встановити, що право на забудову земельної ділянки може також реалізовуватись її власником або користувачем без врахування вимог містобудівної документації за наявності висновку уповноваженого органу містобудування та архітектури про погодження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва об’єктів, призначених для надання компенсації за знищені об’єкти нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією рф. Водночас проєктом Закону не врегульовані питання, у яких саме випадках та за наявності яких обставин власник або користувач земельної ділянки зможе реалізувати своє право не дотримуватись містобудівної документації, а уповноважений орган, у свою чергу, прийняти відповідне рішення. Такі обставини можуть призвести до зловживань уповноваженими особами службовим становищем, прийняття неефективних та необґрунтованих рішень щодо відведення земельної ділянки для будівництва та, як наслідок, вчинення ними корупційних правопорушень з метою отримання незаконного прибутку. Рекомендація НАЗК: зміни до ч. 4 ст. 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» – виключити.Висновок:
оскільки запропонована модель правового регулювання зміни цільового призначення земельних ділянок задля швидкої реалізації проєктів з будівництва житлових будинків, об’єктів промисловості та інфраструктури в цілому є корупціогенною, проєкт Закону має бути відхилено. Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ [1] Відповідно до пп. «а» і «в» ч. 1 ст. 150 Кодексу до таких земель відносяться: у складі земель сільськогосподарського призначення: чорноземи нееродовані несолонцюваті на лесових породах; лучно-чорноземні незасолені несолонцюваті суглинкові ґрунти; темно-сірі опідзолені ґрунти та чорноземи опідзолені на лесах і глеюваті тощо; землі, надані в постійне користування НВАО «Масандра» та підприємствам, що входять до його складу, землі дослідних полів науково-дослідних установ і навчальних закладів.
