Картка проєкту
| Проєкт Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідального поводження з домашніми та дикими тваринами, які утримуються у неволі», реєстраційний № 3796 від 06.07.2020 | Ініціатор(и) законопроєкту: Овчинникова Ю.Ю., Бондаренко О.В., Криворучкіна О.В. та інші | Мета проєкту Закону – уніфікація термінологічного апарату, приведення його у відповідність до міжнародних та європейських стандартів; впровадження обов’язкової системи реєстрації та ідентифікації тварин; визначення компетенції та сфери відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування щодо питань, пов’язаних із захистом тварин |
Резюме антикорупційної експертизи
Попри те, що проєкт Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідального поводження з домашніми та дикими тваринами, які утримуються у неволі» (далі – проєкт Закону) ініційований розробниками з метою запровадження в Україні концепції «відповідального власника тварини», що можливе лише за наявності обов’язкової системи реєстрації та ідентифікації тварин, передбачена проєктом модель правового регулювання містить суттєві недоліки, які у разі прийняття проєкту Закону у пропонованій редакції створюватимуть умови для вчинення корупційних правопорушень. Насамперед корупціогенним є необґрунтоване впровадження «агентів з ідентифікації» – ланки посередників, які мають «забезпечити автоматичний обмін інформацією з Єдиним державним реєстром тварин». Водночас ані порядок отримання статусу такого агента, ані вимоги до провадження такої діяльності проєктом Закону не врегульовано. Крім того, джерелом корупційного ризику є невизначеність змісту поняття «автоматизована база даних» для цілей ідентифікації, що унеможливлюватиме прозору та ефективну реалізацію положень проєкту Закону. Положення проєкту Закону не відповідають принципу юридичної визначеності, суперечать положенням чинних актів законодавства в частині встановлення порядку обов’язкової ідентифікації та реєстрації тварин, що допускає різне тлумачення норм та вимог, а їх реалізація може призвести до реалізації корупційних схем, а також обмеження прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб.Таблиця виявлених корупціогенних факторів
| № з/п | Корупціогенні фактори |
| 1 | Суперечність між різними положеннями одного й того ж акта або між положеннями різних актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм та вимог |
| 2 | Необґрунтоване встановлення положень відсильного характеру щодо врегулювання відносин у сферах з високим рівнем корупційних ризиків за допомогою актів нижчого рівня |
| 3 | Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу чи особи за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку їх здійснення, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення |
Опис виявлених корупціогенних факторів
1. Суперечність між різними положеннями одного й того ж акта або між положеннями різних актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм та вимог Проєктом Закону пропонується визначити, що ідентифікацію та/або реєстрацію домашніх тварин та диких тварин, що утримуються у неволі або в напіввільних умовах, здійснюватимуть спеціалісти ветеринарної медицини – агенти з ідентифікації тварин через авторизовані бази даних тварин, що забезпечують автоматичний обмін інформацією з Єдиним державним реєстром тварин (ст. 101, якою пропонується доповнити Закон України «Про захист тварин від жорстокого поводження»). Таким чином, проєктом Закону передбачено поширення на власників (утримувачів) домашніх тварин та диких тварин, що утримуються у неволі або в напіввільних умовах, обов’язку проводити їх ідентифікацію та реєстрацію з унесенням відомостей про це до Єдиного державного реєстру тварин. Разом з тим проєктом Закону пропонується встановити порядок реєстрації домашніх тварин та диких тварин, що утримуються у неволі або в напіввільних умовах, відмінний від аналогічного порядку реєстрації сільськогосподарських тварин, а також покласти виконання функції ідентифікації та реєстрації вказаних тварин на інших суб’єктів. При цьому в проєкті Закону відсутнє визначення терміна «агент з ідентифікації тварин» (міститься лише вказівка, що ним може бути спеціаліст ветеринарної медицини); відсутні кваліфікаційні вимоги до осіб, які мають проводити ідентифікацію та реєстрацію тварин; не визначено ні статусу цих осіб, ні їх повноважень. Водночас відповідно до ст. 5 Закону України «Про ідентифікацію та реєстрацію тварин» проводити реєстрацію сільськогосподарських тварин та здійснювати оформлення, видачу ідентифікаційних документів, вносити до Єдиного державного реєстру тварин дані щодо їх ідентифікації, реєстрації та обліку уповноважено Адміністратора Єдиного державного реєстру тварин. Таким чином, відповідно до проєкту Закону ідентифікація тварин буде проходити через приватного посередника – інформацію до Єдиного державного реєстру тварин зможуть вносити лише «агенти з ідентифікації тварин» та лише за допомогою «авторизованих баз даних тварин». При цьому у проєкті Закону не врегульовано питання порядку оплати послуг таких посередників. Вочевидь, послуги агентів з ідентифікації будуть платними , проте у проєкті Закону не деталізовано цільове призначення (використання) коштів, отриманих агентами з ідентифікації тварин за ідентифікацію та реєстрацію домашніх тварин та диких тварин, які утримуються у неволі або в напіввільних умовах. Проєкт Закону не визначає, чи будуть ці кошти спрямовані на забезпечення функціонування Єдиного державного реєстру тварин, чи розглядатимуться як прибуток агентів з ідентифікації тварин. Отже, запропоноване положення ст. 101 Закону України «Про захист тварин від жорстокого поводження» та інших статей проєкту Закону в частині визначення статусу «агентів з ідентифікації», обсягу їх повноважень, цільового призначення (використання) коштів, отриманих за проведення ідентифікації та реєстрації тварин, а також нове визначення терміна «домашні тварини» (зміни до абз. 4 ст. 1 Закону України «Про захист тварин від жорстокого поводження») не відповідають принципу юридичної визначеності як складової конституційного принципу верховенства права (ст. 8 Конституції України). Недотримання розробником принципу юридичної визначеності у викладенні норм права не може забезпечити однакове їх застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до свавілля. Вказані недоліки проєкту Закону можуть стати джерелом корупційних ризиків у правозастосовчій діяльності. Рекомендації НАЗК: визначити безпосередньо у проєкті Закону статус та повноваження осіб, які матимуть право проводити ідентифікацію та реєстрацію домашніх тварин та диких тварин, що утримуються у неволі або в напіввільних умовах; встановити кваліфікаційні вимоги до таких осіб; визначити цільове призначення (використання) коштів, отриманих за проведення ідентифікації та реєстрації вказаних тварин. 2. Необґрунтоване встановлення положень відсильного характеру щодо врегулювання відносин у сферах з високим рівнем корупційних ризиків за допомогою актів нижчого рівня. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу чи особи за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку їх здійснення, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення Необхідність прийняття проєкту Закону у пояснювальній записці обґрунтовано потребою вирішити проблему регулювання чисельності тварин на вулицях. На думку ініціаторів проєкту Закону, досягнення цієї мети пов’язане із запровадженням процедур обов’язкової ідентифікації та реєстрації тварин. Як стверджується у пояснювальній записці до проєкту Закону, запровадження вказаних процедур є, серед іншого, зобов’язанням України за Європейською конвенцією про захист домашніх тварин, ратифікованою 18.09.2013, яка передбачає, що одним з методів регулювання чисельності безпритульних (бездоглядних) тварин є ідентифікація собак і котів за допомогою спеціальних методів, а також введення реєстру номерів тварин разом з прізвищами та адресами їхніх власників (ст. 12). У ст. 4 Закону України «Про ідентифікацію та реєстрацію тварин» передбачено обов’язкове проведення ідентифікації та реєстрації лише сільськогосподарських тварин – великої рогатої худоби, коней, свиней, овець, кіз. Натомість проєктом Закону пропонується внести зміни до вказаного Закону, а також до Закону України «Про захист тварин від жорстокого поводження», якими суттєво розширити перелік тварин, що підлягатимуть обов’язковій ідентифікації та реєстрації, включивши до нього домашніх тварин та диких тварин, що утримуються в неволі або в напіввільних умовах, безпритульних (бездоглядних) тварин. Разом з тим у проєкті Закону не визначено переліку тварин, що підлягатимуть обов’язковій ідентифікації та реєстрації. Натомість визначення такого переліку пропонується віднести до дискреційних повноважень Кабінету Міністрів України (ст. 101, якою пропонується доповнити Закон України «Про захист тварин від жорстокого поводження»). До того ж передбачене проєктом Закону нове визначення терміна «домашні тварини» (зміни до абз. 4 ст. 1 Закону України «Про захист тварин від жорстокого поводження») не містить чітких критеріїв чи хоча б окремих характеристик ознак таких тварин для конкретизації зазначеного переліку, а отже, допускає включення до нього значно ширшого кола тварин, ніж визначено чинним законодавством. Запропонований проєктом Закону підхід може призвести до необґрунтованого розширення переліку тварин, які підпадатимуть під категорію «домашні тварини» та підлягатимуть обов’язковій ідентифікації і реєстрації, що суперечить задекларованій меті проєкту Закону щодо зменшення чисельності тварин на вулицях. Сумнівною, наприклад, видається необхідність проведення ідентифікації та реєстрації папуг чи морських свинок, які традиційно утримуються власниками у своїх помешканнях. Натомість прийняття проєкту у поточній редакції може призвести до необґрунтованого покладення на власників обов’язку проходити платні процедури ідентифікації та реєстрації домашніх тварин. Крім того, передбачені проєктом Закону процедури ідентифікації та реєстрації домашніх тварин та диких тварин, що утримуються в неволі або в напіввільних умовах, мають ознаки адміністративної послуги в розумінні Закону України «Про адміністративні послуги». Відповідно до ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги» адміністративна послуга – це результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої особи відповідно до закону. У ст. 5 Закону України «Про адміністративні послуги» визначено, що виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються: 1) найменування адміністративної послуги та підстави для її одержання; 2) суб’єкт надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги; 3) перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; 4) платність або безоплатність надання адміністративної послуги; 5) граничний строк надання адміністративної послуги; 6) перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги. Адміністративні послуги визначаються виключно законом. Враховуючи зазначене, основні вимоги до регулювання порядку проведення обов’язкової ідентифікації та реєстрації тварин, зокрема суб’єкти надання цієї адміністративної послуги та їх повноваження, перелік домашніх тварин та диких тварин, що утримуються в неволі або напіввільних умовах, які підлягають обов’язковій ідентифікації та реєстрації, мають бути визначені у відповідному законі. Відсутність законодавчо визначених вимог до процедури обов’язкової ідентифікації та реєстрації тварин створить ризик довільного тлумачення положень проєкту Закону та суб’єктивного підходу уповноважених осіб при прийнятті рішень щодо необхідності проведення ідентифікації та реєстрації тих чи інших тварин та, як наслідок, може призвести до вчинення корупційних правопорушень у цій сфері. Рекомендації НАЗК: привести положення проєкту Закону у відповідність до Закону України «Про адміністративні послуги» шляхом визначення процедури обов’язкової ідентифікації та реєстрації тварин у Законі України «Про захист тварин від жорстокого поводження»; законодавчо визначити перелік тварин, які підпадатимуть під категорію «домашні тварини» та підлягатимуть обов’язковій ідентифікації та реєстрації. Висновок: проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій. Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
