Картка проєкту
| Ініціатор(и) проєкту акта:
Міністерство енергетики України |
Мета проєкту акта – визначення дієвого механізму забезпечення можливості введення тимчасової адміністрації до суб’єктів господарювання, які здійснюють діяльність в енергетичній сфері, в разі загрози порушення безпеки постачання електричної енергії та/або порушення такими суб’єктами ліцензійних вимог провадження господарської діяльності |
Проєкт закону надіслано до Національного агентства з питань запобігання корупції відповідно до §372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, що унеможливлюють прийняття проєкту Закону у запропонованій редакції, зокрема:
- правова невизначеність підстав та механізму введення тимчасової адміністрації;
- неврегульованість порядку здійснення перевірки ефективності управління активами тимчасовим адміністратором.
Опис виявлених корупціогенних факторів
- Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади або особи, уповноваженої на виконання функцій держави, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
1.1. Запропоновані розробником зміни до Закону України «Про ринок електричної енергії» (далі – Закон) передбачають, що у разі порушення учасниками ринку, які є суб’єктами природних монополій,
ліцензійних вимог провадження господарської діяльності до таких учасників застосовується процедура введення тимчасової адміністрації (ч. 9 ст. 16 Закону у редакції проєкту).
Серед правових наслідків введення тимчасової адміністрації (ст. 16
1 Закону у редакції проєкту Закону) – передача всіх повноважень органів управління та органів контролю учасника ринку тимчасовому адміністратору (ч. 8); підпорядкування учасника ринку тимчасовому адміністратору (ч. 9); нікчемність правочинів, вчинених учасником ринку після введення тимчасової адміністрації (ч. 10).
При цьому проєкт Закону не визначає, порушення яких саме ліцензійних вимог (умов) провадження господарської діяльності є підставою для введення тимчасової адміністрації. Так,
Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затверджені постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 27.12.2017 № 1467, передбачають низку обов’язкових до виконання вимог, які за своїм змістом мають як технологічний (щодо генеруючої потужності, виконання добових графіків передачі електричної енергії), так і організаційний характер (щодо забезпечення інформацією, зокрема щодо робочої потужності та технічних параметрів, подання фінансової звітності тощо).
Таким чином, для дотримання принципу правової визначеності та чіткого формулювання умов, за яких впроваджуватиметься запропонований розробником механізм, відповідне положення потребує конкретизації, зокрема в частині визначення того, порушення яких саме ліцензійних вимог (умов) може слугувати підставою для введення тимчасової адміністрації.
Рекомендації НАЗК:
встановити механізм визначення порушень ліцензійних умов, які є підставою для введення тимчасової адміністрації.
1.2. Відповідно до ч. 7 ст. 16
1 Закону у редакції проєкту Закону рішення Кабінету Міністрів України про передачу в управління активів
за необхідності може містити
доручення підприємствам, установам та організаціям щодо вжиття заходів, спрямованих на запобігання виникненню загрози порушення безпеки постачання електричної енергії.
Запропоноване положення проєкту Закону містить юридичну невизначеність як у частині конкретних умов, які обґрунтовують потребу у наданні такого доручення (використання правової конструкції «за необхідності»), так і в частині змісту та обсягу такого доручення, а також кореспондуючих прав та обов’язків підприємств, установ та організацій, яким таке доручення надаватиметься.
Натомість дотримання принципу правової визначеності вимагає забезпечення чіткості, зрозумілості та однозначності правової норми, що, в свою чергу, сприяє мінімізації корупційних ризиків під час застосування норми на практиці та обмеженню надмірної дискреції, яка створює умови для прийняття упереджених і необґрунтованих рішень.
Враховуючи викладене, у цьому випадку обсяг дискреції Кабінету Міністрів України, яка обґрунтована необхідністю нейтралізації загрози в енергетичній сфері, та спосіб її застосування мають бути вичерпно врегульовані в проєкті Закону.
Рекомендації НАЗК:
у ч. 6 ст. 16
1 Закону у редакції проєкту Закону:
- або виключити положення, які передбачають можливість надання Кабінетом Міністрів України доручень підприємствам, установам та організаціям;
- або встановити чіткі підстави для надання Кабінетом Міністрів України доручень підприємствам, установам та організаціям, зміст та обсяг таких доручень, а також кореспондуючі права та обов’язки підприємств, установ та організацій, яким такі доручення надаватимуться.
- Відсутність переліку видів, форм рішень, що приймаються суб’єктом владних повноважень, а також строків і порядку прийняття рішень
2.1. У положеннях ст. 16
1 Закону пропонується визначити такий механізм
введення тимчасової адміністрації за порушення ліцензійних умов, а саме:
за повідомленням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі – НКРЕКП), про порушення учасниками ринку, які є суб’єктами природних монополій, ліцензійних вимог, Міненерго приймає рішення щодо необхідності застосування до таких учасників ринку процедури введення тимчасової адміністрації (ч. 3 ст. 16
1 Закону у редакції проєкту Закону);
Міненерго повідомляє Кабінет Міністрів України про необхідність застосування процедури введення тимчасової адміністрації (ч. 4 ст. 16
1 Закону у редакції проєкту Закону);
Кабінет Міністрів України не пізніше п’яти робочих днів з дня отримання інформації, визначеної ч. 2 цієї статті (у редакції проєкту Закону це ч. 4), доручає Міненерго провести консультації щодо визначення тимчасового адміністратора (ч. 5 ст. 16
1 Закону у редакції проєкту Закону);
за результатами консультацій Міненерго вносить на розгляд Кабінету Міністрів України проект рішення про передачу в управління активів (ч. 6
ст. 16
1 Закону у редакції проєкту Закону).
При цьому у вищезазначеній процедурі введення тимчасової адміністрації нечітко встановлені строки, протягом яких реалізовуватимуться окремі стадії вказаного механізму, а саме:
не визначено, з якого моменту та протягом якого строку:
НКРЕКП повідомляє Міненерго про порушення учасниками ринку ліцензійних вимог;
Міненерго повідомляє Кабінет Міністрів України про необхідність застосування процедури введення тимчасової адміністрації;
строк проведення Міненерго консультацій щодо визначення тимчасового адміністратора та внесення відповідного проєкту рішення на розгляд Уряду.
Вказана правова невизначеність може спричинити необґрунтоване уповільнення процесу прийняття рішення про введення тимчасової адміністрації.
Рекомендації НАЗК:
визначити строк, упродовж якого:
- НКРЕКП повідомляє Міненерго про порушення учасниками ринку ліцензійних вимог;
- Міненерго повідомляє Кабінет Міністрів України про необхідність застосування процедури введення тимчасової адміністрації;
- Міненерго проводить консультації щодо визначення тимчасового адміністратора та вносить відповідний проєкт рішення на розгляд Уряду.
2.2. Згідно з абз. 1 ч. 12 ст. 16
1 Закону у редакції проєкту Закону Міненерго здійснює періодичну, але не рідше одного разу на місяць, перевірку ефективності управління активами, переданими ним в управління. У разі встановлення фактів неналежного управління активами тимчасовим адміністратором Міненерго невідкладно здійснює заходи щодо зміни тимчасового адміністратора (абз. 2 ч. 12 ст. 16
1 Закону у редакції проєкту Закону).
При цьому проєкт Закону не врегульовує порядку здійснення такої перевірки, а також не визначає ознак/критеріїв для визнання управління активами «неналежним».
З огляду на викладене неврегульованість механізму періодичної перевірки унеможливлює об’єктивність, повноту та неупередженість її проведення, при цьому створюючи надмірний рівень дискреції у межах реалізації повноважень Міненерго.
Рекомендації НАЗК:
- передбачити на рівні підзаконного нормативно-правового акта механізм, згідно з яким Міністерство енергетики України здійснюватиме перевірку ефективності управління активами тимчасовим адміністратором;
- встановити чіткі ознаки/критерії «неналежного управління активами» тимчасовим адміністратором.
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
