Картка проєкту
|
Розробник проєкту постанови: Міністерство оборони України |
Мета проєкту – забезпечення реалізації Угоди про Позику на підтримку України між Україною як Позичальником та Національним банком України як Агентом Позичальника і Європейським Союзом, представленим Європейською Комісією, як Кредитором, учиненої 27 травня 2026 року в м. Брюсселі та 27 травня 2026 року в м. Києві (далі – Угода про Позику), щодо надання допомоги з метою підтримки оборонно-промислової спроможності України. |
Проєкт постанови надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами проведення антикорупційної експертизи Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які можуть зумовити ризик встановлення непрозорої процедури реалізації Угоди про Позику на підтримку України щодо надання допомоги з метою підтримки оборонно-промислової спроможності України.
Опис виявлених корупціогенних факторів
Проєктом постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації Угоди про Позику на підтримку України щодо надання допомоги з метою підтримки оборонно-промислової спроможності України» (далі – проєкт постанови) пропонується, зокрема, затвердити:
Порядок використання коштів, отриманих відповідно до Угоди про Позику на підтримку України між Україною як Позичальником та Національним банком України як Агентом Позичальника і Європейським Союзом, представленим Європейською Комісією, як Кредитором, щодо надання допомоги з метою підтримки оборонно-промислової спроможності України (далі – Порядок використання коштів);
Порядок взаємодії між Міністерством оборони, центральними органами виконавчої влади, органами сектору безпеки і оборони та державним підприємством Міністерства оборони України «Агенція оборонних закупівель» в межах реалізації Угоди про Позику на підтримку України між Україною як Позичальником та Національним банком України як Агентом Позичальника і Європейським Союзом, представленим Європейською Комісією, як Кредитором, щодо надання допомоги з метою підтримки оборонно-промислової спроможності України (далі – Порядок взаємодії).
Відповідно до п. 1 Порядку взаємодії цей Порядок визначає механізм взаємодії між Міноборони, центральними органами виконавчої влади, органами сектору безпеки і оборони, потреби яких забезпечуються в межах реалізації Угоди про позику, та державним підприємством Міністерства оборони України «Агенція оборонних закупівель» (далі – Агенція) щодо формування Переліків продукції, підготовки документів для отримання коштів, здійснення моніторингу, внутрішнього контролю, аудиту та звітування.
Згідно з п. 1 Порядку використання коштів цей Порядок визначає механізм використання коштів, отриманих відповідно до Угоди про Позику на підтримку України між Україною як Позичальником та Національним банком України як Агентом Позичальника і Європейським Союзом, представленим Європейською Комісією, як Кредитором, щодо надання допомоги з метою підтримки оборонно-промислової спроможності України, що зараховуються до спеціального фонду державного бюджету за бюджетною програмою 2101490 «Видатки на підвищення обороноздатності і безпеки держави» (далі – бюджетні кошти).
- Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
1.1. Так, абз. 5 п. 3 проєкту Порядку взаємодії встановлено, що для реалізації повноважень Національного координатора з питань оборони відповідно до Угоди про позику Міноборони визначає орієнтовний розподіл обсягів фінансування за органами сектору сил безпеки і оборони, типами номенклатури та застосуванням видів (процедур) закупівель щодо таких типів номенклатури (далі – орієнтовний розподіл).
Протягом трьох робочих днів з дня отримання імплементаційного рішення Ради (ЄС) про затвердження допомоги Україні або змін до нього Міноборони інформує органи сектору безпеки і оборони про орієнтовний розподіл (п. 4 проєкту Порядку взаємодії).
Важливо зауважити, що згідно з п. 5 проєкту Порядку взаємодії органи сектору безпеки і оборони подають Міноборони пропозиції до переліку та обсягів товарів, робіт і послуг оборонного призначення для забезпечення органів сектору безпеки і оборони відповідно до Угоди про позику (далі – перелік та обсяги) у межах орієнтовного розподілу з дотриманням вимог законодавства у сфері захисту інформації з обмеженим доступом.
Разом з тим положеннями проєкту Порядку взаємодії не передбачено порядку / процедури формування орієнтованого розподілу, зокрема підстав прийняття рішення про визначення орієнтовного розподілу для конкретного органу сектору безпеки і оборони, що порушує принцип правової визначеності та створює умови для застосування суб’єктивного підходу під час визначення такого розподілу.
До того ж, враховуючи те, що органи сектору безпеки та оборони подають пропозиції до переліків та обсягів виключно в межах орієнтованого розподілу, положення проєкту Порядку взаємодії наділяють службових / посадових осіб Міноборони надмірними дискреційними повноваженнями під час прийняття рішення про визначення орієнтованого розподілу.
З огляду на викладене, положення проєкту Порядку взаємодії сформульовані без дотримання принципу правової визначеності, що створює ризик неоднозначного тлумачення та непрозорого механізму їхньої практичної реалізації.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку взаємодії з урахуванням зазначених зауважень.
1.2. Згідно з п. 5 проєкту Порядку взаємодії органи сектору безпеки і оборони подають Міноборони пропозиції до переліку та обсягів у межах орієнтовного розподілу з дотриманням вимог законодавства у сфері захисту інформації з обмеженим доступом. Пропозиції до переліку та обсягів повинні містити інформацію про найменування оборонної продукції або технічні, якісні характеристики оборонної продукції, її обсяги, орієнтовну вартість, обґрунтування потреби, очікувані строки постачання, потенційних постачальників та/або виробників, інформацію щодо наявності або відсутності фінансування відповідної потреби за рахунок інших джерел, а також іншу інформацію, необхідну для перевірки відповідності умовам Угоди про позику та Регламенту.
Так, абз. 1 п. 6 проєкту Порядку взаємодії визначено, що Міноборони на основі пропозицій органів сектору безпеки і оборони визначає і затверджує перелік та обсяги, який надає Агенції для дослідження ринку, отримання інформації, необхідної для підтвердження відповідності оборонної продукції, постачальників та/або виробників критеріям прийнятності, передбаченим Угодою про позику та Регламентом, та подальшого укладення державних контрактів (договорів) з оборонних закупівель оборонної продукції, яка відповідає вимогам Угоди про позику та Регламенту.
Разом з тим п. 4 проєкту Прядку взаємодії визначає лише факт інформування Міноборони органів сектору безпеки і оборони про орієнтовний розподіл.
Водночас проєктом Порядку взаємодії не регламентовано процедуру подання органами сектору безпеки і оборони пропозицій до переліку та обсягів, зокрема не визначено строків такого подання, що порушує принцип правової визначеності та ускладнює механізм практичної реалізації положень проєкту Порядку взаємодії.
З огляду на те, що Міноборони на основі пропозицій органів сектору безпеки і оборони визначає і затверджує переліки та обсяги, відсутність єдиної процедури подання пропозицій органами сектору безпеки та оборони наділяє посадових (службових) осіб Міноборони надмірними дискреційними повноваженнями та сприяє виникненню обставин для вчинення корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати пп. 4 та 5 проєкту Порядку взаємодії з урахуванням зазначених зауважень.
1.3. У п. 6 проєкту Порядку взаємодії встановлено, що Міноборони на основі пропозицій органів сектору безпеки і оборони визначає і затверджує перелік та обсяги, який надає Агенції для дослідження ринку, отримання інформації, необхідної для підтвердження відповідності оборонної продукції, постачальників та/або виробників критеріям прийнятності, передбаченим Угодою про позику та Регламентом, та подальшого укладення державних контрактів (договорів) з оборонних закупівель оборонної продукції, яка відповідає вимогам Угоди про позику та Регламенту. Під час формування переліку та обсягів Міноборони враховує пріоритетність потреб, можливість своєчасного укладення та виконання державних контрактів (договорів), ризики подвійного фінансування та інші обставини, що можуть впливати на дотримання умов Угоди про позику та Регламенту.
Разом з тим проєктом Порядку взаємодії не встановлено механізму визначення Міноборони пріоритетності потреб, в тому числі органів сектору безпеки і оборони, під час формування переліку та обсягів, зокрема підстав / критеріїв, на підставі яких визначатиметься така пріоритетність, що, своєю чергою, наділяє посадових (службових) осіб Міноборони надмірними дискреційними повноваженнями під час визначення та затвердження переліку та обсягів оборонної продукції.
Зазначене створює умови для зловживання наданими повноваженнями Міноборони та маніпулювання процесом формування переліку та обсягів, що сприятиме поширенню корупційних практик.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати п. 6 проєкту Порядку взаємодії з урахуванням зазначених зауважень.
- Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання
2.1. В абз. 1 п. 6 проєкту Порядку взаємодії передбачено, що Міноборони на основі пропозицій органів сектору безпеки і оборони визначає і затверджує перелік та обсяги, який надає Агенції для дослідження ринку, отримання інформації, необхідної для підтвердження відповідності оборонної продукції, постачальників та/або виробників критеріям прийнятності, передбаченим Угодою про позику та Регламентом, та подальшого укладення державних контрактів (договорів) з оборонних закупівель оборонної продукції, яка відповідає вимогам Угоди про позику та Регламенту.
Агенція проводить дослідження ринку щодо закупівлі оборонної продукції, здійснює комунікацію з потенційними постачальниками та/або виробниками, отримує документи та інформацію, необхідні для підтвердження відповідності оборонної продукції, постачальників та/або виробників критеріям прийнятності, передбаченим Угодою про позику та Регламентом (п. 8 проєкту Порядку взаємодії).
Також п. 9 проєкту Порядку взаємодії передбачено, що Агенція забезпечує отримання від постачальників та/або виробників декларацій про відповідність, підтвердних документів чи іншої інформації, необхідної для перевірки оборонної продукції, постачальників та виробників критеріям прийнятності, передбаченим Угодою про позику та Регламентом, дотримання заходів, прийнятих Радою Європейського Союзу відповідно до Регламенту (ЄС, Євратом) 2020/2092, зокрема вимог Імплементаційного рішення Ради (ЄС) 2022/2506, а також інших документів за запитом Міноборони та/або Європейської Комісії.
Слід зазначити, що, незважаючи на покладення на Агенцію повноважень щодо здійснення передконтрактної роботи, передбачених пп. 6–8 проєкту Порядку взаємодії, зокрема дослідження ринку, комунікації з постачальниками та/або виробниками, отримання декларацій про відповідність, документів і інформації, необхідних для підтвердження відповідності критеріям прийнятності, положеннями проєкту Порядку взаємодії не визначено процедуру здійснення Агенцією зазначених повноважень, що унеможливлює формування єдиного підходу до їх реалізації.
Водночас проєкт Порядку взаємодії не містить ані прямих, ані бланкетних норм до інших нормативно-правових актів щодо визначення процедури здійснення повноважень Агенцією, передбачених пп. 6–8 проєкту Порядку взаємодії.
Вищенаведене порушує принцип правової визначеності та створює ризики довільного й упередженого правозастосування положень проєкту Порядку взаємодії службовими (посадовими) особами Агенції під час реалізації зазначених повноважень.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку взаємодії з урахуванням зазначених зауважень.
2.2. У п. 17 проєкту Порядку взаємодії визначено, що органи сектору безпеки і оборони здійснюють оцінку ризиків, що можуть вплинути на ефективність, результативність та законність використання бюджетних коштів.
Міноборони забезпечує врахування результатів оцінки ризиків під час формування Переліків продукції, прийняття рішень щодо орієнтовного розподілу, здійснення моніторингу та заходів внутрішнього контролю (п. 18 проєкту Порядку взаємодії).
Водночас положення проєкту Порядку взаємодії не регламентують порядку здійснення оцінки ризиків, що можуть вплинути на ефективність, результативність та законність використання бюджетних коштів органами сектору безпеки та оборони, зокрема обов’язкових складових такої оцінки, що створює передумови для довільного та суб’єктивного підходу органами сектору безпеки та оборони до здійснення такої оцінки.
Крім того, проєктом Порядку взаємодії чітко не визначено етапу реалізації Угоди про позику, на якому результати такої оцінки ризиків підлягають розгляду, що унеможливлює запровадження єдиної процедури врахування службовими (посадовими) особами Міноборони результатів оцінки ризиків.
Зазначене порушує принцип правової визначеності, створюючи умови для застосування службовими (посадовими) особами органів сектору безпеки і оборони декларативного підходу до здійснення оцінки ризиків, та зумовлює ризик довільного й упередженого правозастосування положень проєкту Порядку взаємодії.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку взаємодії з урахуванням зазначених зауважень.
2.3. У п. 16 проєкту Порядку взаємодії визначено, що Міноборони забезпечує здійснення моніторингу, внутрішнього контролю, аудиту та підготовку звітності щодо використання бюджетних коштів відповідно до Угоди про позику та Регламенту.
Агенція та органи сектору безпеку і оборони, залучені до реалізації заходів відповідно до Угоди про позику та Регламенту, подають Міноборони інформацію та документи, необхідні для здійснення моніторингу, внутрішнього контролю, аудиту та підготовки звітності (п. 19 проєкту Порядку взаємодії).
Разом з тим за результатами опрацювання проєкту Порядку взаємодії не визначено порядку здійснення Міноборони моніторингу, внутрішнього контролю, аудиту та підготовки звітності щодо використання бюджетних коштів відповідно до Угоди про позику та Регламенту, а також не встановлено критеріїв чи підстав, на основі яких здійснюватимуться зазначені заходи, що порушує принцип правової визначеності та створює передумови для довільного застосування службовими (посадовими) особами Міноборони зазначених повноважень.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку взаємодії з урахуванням зазначених зауважень.
2.4. Відповідно до п. 20 проєкту Порядку взаємодії Агенція та органи сектору безпеку і оборони, залучені до реалізації заходів відповідно до Угоди про позику та Регламенту, невідкладно інформують Міноборони про ймовірні та підтверджені факти порушень, шахрайства, корупції, конфлікту інтересів, подвійного фінансування, нецільового використання коштів, обставини, що можуть призвести до невиконання або неналежного виконання державних контрактів (договорів), а також інші обставини, що можуть вплинути на фінансові інтереси України або Європейського Союзу.
Міноборони забезпечує опрацювання інформації, зазначеної в п. 20 цього Порядку, та у випадках, передбачених Угодою про позику, Регламентом або законодавством, її передачу Європейській Комісії, Європейському управлінню з питань запобігання зловживанням та шахрайству (OLAF), Європейській прокуратурі (EPPO), Європейському суду аудиторів, Аудиторській раді, Мінфіну, Держаудитслужбі або іншим уповноваженим органам (п. 21 проєкту Порядку взаємодії).
Застосування у проєкті Порядку взаємодії оціночної конструкції «ймовірні та підтверджені факти» без розкриття її змісту унеможливлює вичерпність та однозначність застосування процедури повідомлення Агенцією та органами сектору безпеки і оборони, залученими до реалізації заходів відповідно до Угоди про позику та Регламенту, про обставини, що можуть вплинути на фінансові інтереси України або Європейського Союзу. Це, своєю чергою, надає можливість довільного тлумачення того, які обставини слід вважати ймовірними / підтвердженими фактами.
Крім того, відсутність чітких та уніфікованих критеріїв, за якими ту чи іншу інформацію слід вважати ймовірним або підтвердженим фактом, може створювати передумови для вчинення корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією. Так, Міноборони під час опрацювання інформації, зазначеної в п. 20 проєкту Порядку взаємодії, визначатиме, чи відповідає отримана інформація ознакам ймовірного або підтвердженого факту і, відповідно, чи підлягає вона подальшій передачі, що наділяє посадових (службових) осіб Міноборони надмірними дискреційними повноваженнями.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати пп. 20, 21 проєкту Порядку взаємодії з урахуванням зазначених зауважень.
2.5. Відповідно до п. 5 проєкту Порядку використання коштів бюджетні кошти використовуються, зокрема, на здійснення розрахунків в іноземній валюті за зовнішньоекономічними договорами (контрактами), укладеними із іноземними постачальниками / виробниками для забезпечення потреб органів сектору безпеки і оборони.
Разом з тим пп. 3 та 4 проєкту Порядку використання коштів встановлено, що головним розпорядником бюджетних коштів та відповідальним виконавцем бюджетної програми є Міноборони, а одержувачем бюджетних коштів – Агенція.
Враховуючи п. 1 Порядку використання коштів та положення Порядку взаємодії, варто зазначити, що вказаний проєкт Порядку використання коштів не містить ані прямих, ані бланкетних норм щодо врегулювання порядку взаємодії між Міноборони / Агенцією та відповідними органами сектору безпеки та оборони, зокрема щодо передачі оборонної продукції, закупівля яких була здійснена, що, свою чергою, порушує принцип правової визначеності та створює ризики довільного й упередженого правозастосування його положень.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати п. 5 проєкту Порядку використання коштів з урахуванням зазначених зауважень.
- Використання правових конструкцій оціночного характеру та слів, які допускають невичерпність регулювання
3.1. Відповідно до п. 5 проєкту Порядку використання коштів бюджетні кошти використовуються на закупівлю оборонної продукції та/або фінансування заходів, передбачених Угодою про позику та Регламентом, з дотриманням вимог бюджетного законодавства, зокрема на: здійснення розрахунків в іноземній валюті за зовнішньоекономічними договорами (контрактами), укладеними із іноземними постачальниками / виробниками для забезпечення потреб органів сектору безпеки і оборони; здійснення розрахунків за державними контрактами (договорами), укладеними із вітчизняними постачальниками / виробниками для забезпечення потреб органів сектору безпеки і оборони; здійснення інших операцій, пов’язаних із реалізацією заходів, передбачених Угодою про позику та Регламентом.
Враховуючи зазначене, використання у положенні проєкту Порядку правової конструкції оціночного характеру «зокрема» під час окреслення способів використання бюджетних коштів не сприятиме однозначності розуміння положення проєкту Порядку використання коштів та ускладнить його практичну реалізацію, що, своєю чергою, може призвести до нецільового використання бюджетних коштів.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати п. 5 проєкту Порядку використання коштів з урахуванням зазначених зауважень.
3.2. Згідно з п. 7 проєкту Порядку взаємодії Міноборони за необхідності проводить консультації та/або переговори з іноземними державами, міжнародними організаціями щодо можливості проведення ними закупівель відповідно до Угоди про позику та Регламенту.
Разом з тим п. 13 проєкту Порядку взаємодії визначено, що Міноборони з урахуванням укладених державних контрактів (договорів), а також інформації, отриманої від Агенції, іноземних держав, міжнародних або міжурядових організацій формує Переліки продукції та подає до Європейської комісії для надання оцінки.
Використання у п. 7 проєкту Порядку взаємодії конструкції оціночного характеру «за необхідності», а також неузгодженість суб’єктів проведення таких консультацій, визначених у пп. 7, 13 проєкту Порядку взаємодії може призвести до неоднакового тлумачення положень цього проєкту та створює передумови для довільного застосування службовими (посадовими) особами Міноборони зазначених повноважень.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати пп. 7 та 13 проєкту Порядку взаємодії з урахуванням зазначених зауважень.
Висновок:
проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
