Картка проєкту
|
Розробник проєкту постанови: Міністерство оборони України |
Мета проєкту – створення спеціального механізму здійснення міжнародних передач (експорту) товарів військового призначення та товарів подвійного використання в умовах правового режиму воєнного стану, а також розширення кола суб’єктів господарювання, які мають право здійснювати відповідні міжнародні передачі без застосування загальної процедури міжвідомчого погодження. |
Проєкт постанови надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами проведення антикорупційної експертизи Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які можуть зумовити ризик встановлення непрозорої процедури здійснення окремих міжнародних передач (експорту) товарів військового призначення та товарів військового використання у період дії правового режиму воєнного стану.
Опис виявлених корупціогенних факторів
Проєктом постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання здійснення міжнародних передач товарів у період воєнного стану» (далі – проєкт постанови) пропонується, зокрема, затвердити Порядок здійснення міжнародних передач (експорту) товарів військового призначення та подвійного використання на період дії правового режиму воєнного стану (далі – проєкт Порядку).
Відповідно до п. 1 проєкту Порядку цей Порядок визначає спеціальний механізм здійснення окремих міжнародних передач (експорту) товарів військового призначення та товарів подвійного використання у період дії правового режиму воєнного стану.
- Юридична колізія в законодавстві: суперечність між різними положеннями одного й того самого нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того самого питання, що допускає різне тлумачення норм
1.1. Так, у п. 6 проєкту постанови пропонується Міністерству закордонних справ спільно з Міністерством оборони (далі – Міноборони) та іншими складовими сил безпеки та сил оборони забезпечити ведення Переліку держав, до яких можуть здійснюватися міжнародні передачі (далі – Перелік держав) відповідно до цього Порядку.
Водночас згідно з абз. 2 п. 5 та п. 10 проєкту Порядку Перелік держав відповідно до цього Порядку ведеться Міністерством закордонних справ України за погодженням з Міжвідомчою комісією з політики військово-технічного співробітництва та експортного контролю (далі – Комісія) та враховується Держекспортконтролем під час розгляду заяв про надання дозвільних документів відповідно до цього Порядку.
Так, зазначене зумовлює невідповідність між положеннями проєкту постанови та проєкту Порядку в частині визначення суб’єктів та регулювання порядку формування та ведення Переліку держав, зокрема щодо визначення суб’єкта, відповідального за його ведення, що зумовлює можливість їх різного тлумачення та вибіркового застосування. Зазначене сприяє виникненню корупційних практик під час практичної реалізації аналізованих положень.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт постанови та проєкт Порядку з урахуванням зазначених зауважень.
1.2. У п. 5 проєкту постанови пропонується Міноборони спільно з іншими складовими сил безпеки та сил оборони забезпечити формування та ведення Переліку товарів та технологій військового призначення та подвійного використання, експорт яких може становити загрозу національній безпеці України та призвести до зниження спроможностей сил безпеки та сил оборони (далі – Перелік критичних товарів).
Водночас відповідно до абз. 3 п. 5 проєкту Порядку Перелік критичних товарів затверджується Міноборони за погодженням з Комісією та враховується Держекспортконтролем під час розгляду заяв про надання дозвільних документів відповідно до цього Порядку.
До функцій Міноборони відповідно до цього Порядку належить ведення Переліку критичних товарів (пп. 1 п. 9 проєкту Порядку).
Невідповідність положень проєкту постанови та проєкту Порядку в частині визначення суб’єктів та регулювання порядку формування та ведення Переліку критичних товарів унеможливлює розмежування повноважень між залученими органами та ускладнює практичну реалізацію аналізованих положень.
Разом з тим проєкт Порядку не передбачає порядок / процедуру ведення Переліку критичних товарів, що, своєю чергою, сприяє порушенню принципу юридичної визначеності, створюючи передумови для запровадження непрозорого механізму формування, ведення та затвердження такого Переліку.
Вищезазначене зумовлює виникнення обставин, що сприятимуть вчиненню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт постанови та проєкт Порядку з урахуванням зазначених зауважень.
- Невідповідність положень нормативно-правового акта положенням нормативно-правового акта, що має вищу юридичну силу, або міжнародним зобов’язанням України
2.1. Згідно з п. 2 проєкту Порядку в цьому Порядку терміни вживаються у значенні, наведеному в Законі України «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання» (далі – Закон).
У п.п. 5 п. 3 проєкту Порядку передбачено, що цей Порядок застосовується до окремих товарів військового призначення та подвійного використання, міжнародні передачі яких здійснюються у випадках та на умовах, визначених цим Порядком, зокрема щодо послуг військового призначення з консультування та інструктажу в обсязі, необхідному для використання товарів чи технологій, міжнародні передачі яких здійснюються відповідно до цього Порядку.
Згідно з абз. 15, 17, 22 ст. 1 Закону товари військового призначення в сукупності чи окремо – це:
технології військового призначення – спеціальна інформація в будь-якій формі (за винятком загальнодоступної інформації), необхідна для розроблення, виробництва або використання виробів військового призначення та надання послуг військового призначення. Ця інформація може надаватися у формі технічних даних або технічної допомоги:
послуги військового призначення – надання іноземним юридичним чи фізичним особам в Україні або за її межами послуг, у тому числі посередницьких (брокерських), у сфері розроблення, виробництва, будівництва, складання, випробування, ремонту, технічного обслуговування, модифікації, модернізації, експлуатації, управління, демілітаризації, знищення, збуту, зберігання, виявлення, ідентифікації, придбання або використання виробів чи технологій військового призначення, а також надання зазначеним юридичним особам іноземної держави чи її представникам або іноземцям послуг з фінансування таких робіт;
послуги (технічна допомога) подвійного використання – надання іноземним юридичним особам чи іноземцям в Україні або за її межами технічної підтримки, пов’язаної з ремонтом, розробленням, виробництвом, використанням, складанням, випробуванням, модифікацією, модернізацією, підтримкою в робочому стані, включаючи авторський та гарантійний нагляд, або будь-яке інше технічне обслуговування систем, обладнання та їх компонентів, програмного забезпечення та технологій, що підлягають державному експортному контролю. Послуга (технічна допомога) може набувати форми інструктажу, підвищення кваліфікації, навчання, практичного освоєння методів роботи, надання консультацій і може включати передачу технічних даних.
Водночас Закон не передбачає «послуг військового призначення з консультування та інструктажу» як окремого виду послуг військового призначення. Така неузгодженість створює правову невизначеність щодо обсягу товарів військового призначення, на які поширюється сфера дії проєкту Порядку, та може зумовити існування різної практики визначення товарів / послуг військового призначення, міжнародні передачі (експорт) яких буде здійснюватись відповідно до спеціального механізму, визначеного проєктом Порядку.
Разом з тим згідно з абз. 1 п. 21 проєкту Порядку за результатами розгляду заяви Держекспортконтроль приймає рішення відповідно до Закону з урахуванням цього Порядку.
Дозвіл надає право на експорт послуг військового призначення з консультування та інструктажу в обсязі, необхідному для використання товарів, які експортуються відповідно до цього Порядку (абз. 3 п. 21 проєкту Порядку).
Враховуючи відсутність визначення «послуги військового призначення з консультування та інструктажу», зазначене може також ускладнювати практичну реалізацію положення абз. 3 п. 21 проєкту Порядку.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати пп. 3, 21 проєкту Порядку з урахуванням зазначених зауважень.
2.2. Відповідно до п. 4 проєкту Порядку згідно з цим Порядком експорт товарів військового призначення та товарів подвійного використання, визначених п. 3 цього Порядку, на суму не менше 15 млн грн (крім складових частин таких товарів), здійснюється суб’єктом здійснення міжнародних передач товарів (далі – суб’єкт) органу державної влади іноземної держави, іноземному суб’єкту господарської діяльності або іншому іноземному суб’єкту (далі – іноземний суб’єкт) на підставі договору (контракту) за наявності відповідного дозволу Держекспортконтролю.
Разом з тим згідно з абз. 2 ст. 15 Закону разовий дозвіл чи висновок надається суб’єкту здійснення міжнародних передач товарів для проведення переговорів, пов’язаних з укладанням конкретних зовнішньоекономічних договорів (контрактів) на здійснення міжнародних передач товарів, або для здійснення конкретних передач товарів згідно із зазначеними договорами (контрактами) і є дійсним протягом установленого строку, але не більш як протягом одного року. Цей строк може бути продовжено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного експортного контролю, на підставі обґрунтованого звернення суб’єкта здійснення міжнародних передач товарів, але не більш як на строк дії зовнішньоекономічного договору (контракту).
Зовнішньоекономічні договори (контракти) стосовно міжнародних передач товарів укладаються суб’єктами господарювання, державними замовниками у сфері оборони відповідно до законодавства з урахуванням вимог щодо здійснення таких передач, установлених Кабінетом Міністрів України (абз. 1 ст. 17 Закону).
Враховуючи те, що Закон прямо передбачає укладення зовнішньоекономічних договорів (контрактів) на здійснення міжнародних передач товарів, використання у п. 4 проєкту Порядку терміна «на підставі договору (контракту)» створює невідповідність між положеннями проєкту Порядку та Закону. Зазначене не сприятиме однозначності розуміння положень проєкту Порядку та ускладнить їх практичну реалізацію, що зумовлює ризик зловживань під час прийняття рішення щодо здійснення експорту товарів військового призначення та товарів подвійного використання.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати п. 4 проєкту Порядку з урахуванням зазначених зауважень.
2.3. Відповідно до абз. 6–8 п. 7 проєкту Порядку Комісія може ініціювати питання про скасування дозволів на здійснення міжнародних передач товарів у разі отримання від міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та державних органів інформації, що: товари або технології, які експортуються, призначені для наступної передачі з метою військового використання у державах, стосовно яких встановлено відповідні режими експортного контролю, виходячи з пріоритетів національної безпеки, міжнародних зобов’язань та домовленостей України, або які визнано державою-агресором; товари можуть бути використані в державі-імпортері або кінцевим споживачем з відхиленням від заявлених цілей.
Варто звернути увагу, що Положення про Міжвідомчу комісію з політики військово-технічного співробітництва та експортного контролю, затверджене Указом Президента України від 05.03.2007 № 180/2007 (далі – Положення), визначає основні завдання та повноваження Комісії, зокрема згідно з абз. 16 п. 4 цього Положення Комісія відповідно до покладених на неї завдань залучається в установленому порядку до розгляду питань щодо надання висновків на проведення переговорів, пов’язаних з укладанням зовнішньоекономічних договорів (контрактів) на здійснення міжнародних передач товарів військового призначення та подвійного використання, дозволів на здійснення міжнародних передач таких товарів, стосовно яких установлено режим експортного контролю відповідно до міжнародних зобов’язань та домовленостей України.
Задля забезпечення комплексності правового регулювання спеціального механізму здійснення окремих міжнародних передач (експорту) товарів військового призначення та товарів подвійного використання у період дії правового режиму воєнного стану варто розглянути доцільність приведення у відповідність повноважень Комісії з метою уникнення нечіткості та різного тлумачення положень.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати п. 7 проєкту Порядку з урахуванням зазначених зауважень.
- Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов'язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання
3.1. Відповідно до п. 4 проєкту Порядку згідно з цим Порядком експорт товарів військового призначення та товарів подвійного використання, визначених п. 3 цього Порядку, на суму не менше 15 млн грн (крім складових частин таких товарів), здійснюється суб’єктом органу державної влади іноземної держави, іноземному суб’єкту на підставі договору (контракту) за наявності відповідного дозволу Держекспортконтролю.
Нечіткість формулювання вказаного положення щодо складових частин товарів створює передумови для неврегульованості умов здійснення експорту складових товарів військового призначення / товарів подвійного використання, а також не передбачає ані прямих, ані бланкетних норм до інших нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання цього питання.
Вищенаведене порушує принцип правової визначеності і зумовлює ризик довільного та упередженого правозастосування під час здійснення міжнародної передачі (експорту) складових частин товарів військового призначення / товарів подвійного використання.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням зазначених зауважень.
3.2. За результатами аналізу положень проєкту Порядку обов’язковою умовою для видачі дозволу на здійснення міжнародних передач товарів відповідно до цього Порядку є наявність документа про гарантії, що містить державні гарантії держави-імпортера та передбачені в абз. 1 п. 12 проєкту Порядку.
Крім того, обов’язкові умови здійснення міжнародних передач (експорту) товарів визначені абз. 1 п. 13 проєкту Порядку.
Закріплення у пп. 12 та 13 проєкту Порядку «обов’язкових умов» як для видачі дозволу, так і здійснення міжнародних передач (експорту) товарів військового призначення та подвійного використання без визначення співвідношення із загальними вимогами до здійснення експорту порушує принцип правової визначеності, що може сприяти наділенню посадових / службових осіб надмірними дискреційними повноваженнями під час прийняття рішення щодо видачі відповідного дозволу та/або забезпечення здійснення міжнародних передач (експорту) товарів.
Разом з тим п. 3 проєкту постанови пропонується установити, що міжнародні передачі (експорт) товарів військового призначення та подвійного використання у період дії правового режиму воєнного стану здійснюються з урахуванням положень, встановлених Порядком, та відповідно до: Порядку здійснення державного контролю за міжнародними передачами товарів військового призначення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.11.2003 № 1807 (далі – Порядок № 1807); Порядку здійснення державного контролю за міжнародними передачами товарів подвійного використання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.01.2004 № 86 (із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 24.10.2018 № 974) (далі – Порядок № 86).
Враховуючи те, що міжнародні передачі (експорт) товарів військового призначення та подвійного використання у період дії правового режиму воєнного стану пропонується здійснювати відповідно до Порядків № 1807 і № 86 та з урахуванням положень проєкту Порядку, залишається неврегульованим питання забезпечення вичерпності та однозначності правового регулювання у цій сфері. Зазначене створює передумови для вчинення корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією, а також зумовлює ризик вибіркового застосування положень наведених нормативно-правових актів, запроваджуючи непрозорий механізм видачі дозволів на здійснення міжнародних передач товарів та формування умов здійснення міжнародних передач товарів військового призначення та подвійного використання.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням зазначених зауважень.
- Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
В абз. 1 п. 14 проєкту Порядку передбачено, зокрема, що для отримання дозволу відповідно до цього Порядку суб’єкт міжнародних передач товарів подає заяву, документи, визначені законодавством у сфері державного експортного контролю, а також додає документи, передбачені цим пунктом.
Підставами для відмови у видачі дозволу для здійснення міжнародної передачі товарів є виявлення в заяві та наданих разом з нею документах недостовірної та/або неповної інформації (п.п. 1 п. 19 проєкту Порядку).
Положеннями проєкту Порядку не визначено / не конкретизовано які документи, що визначені законодавством у сфері державного експортного контролю, необхідно подавати для отримання дозволу. Разом з тим не передбачено ані прямих, ані бланкетних норм до інших нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання цього питання.
З огляду на те, що надання неповної інформації у заяві та доданих до неї документах є підставою для відмови у видачі дозволу, відсутність у проєкті Порядку вичерпного переліку необхідних документів наділяє уповноважених посадових / службових осіб Держекспортконтролю надмірними дискреційними повноваженнями під час прийняття рішення про відмову у видачі дозволу на здійснення міжнародних передач товарів.
Зазначене може створювати умови для зловживання повноваженнями та маніпулювання порядком видачі дозволу на здійснення міжнародних передач товарів, що сприятиме поширенню корупційних практик.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням зазначених зауважень.
Висновок:
проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
