Картка проєкту
|
Розробник проєкту постанови: Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства України (Мінекономіки) |
Мета проєкту постанови – забезпечення контролю за використанням об ̓єктів рослинного світу та правового врегулювання питання видалення дерев, чагарників та інших зелених насаджень за межами населених пунктів і боротьба з правопорушеннями, пов’язаними з незаконним видаленням зелених насаджень |
Проєкт постанови надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови «Про реалізацію експериментального проєкту щодо видалення дерев, чагарників та інших зелених насаджень за межами населених пунктів» (далі – проєкт постанови) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які полягають у запровадженні корупційно вразливої процедури видалення дерев, чагарників та інших зелених насаджень за межами населених пунктів, що зумовлює потребу в його доопрацюванні.
Опис виявлених корупціогенних факторів
Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
- Проєктом постанови пропонується затвердити Порядок реалізації експериментального проєкту щодо видалення дерев, чагарників та інших зелених насаджень за межами населених пунктів (далі – проєкт Порядку).
Згідно з пп. 1, 2 проєкту Порядку:
цей Порядок визначає механізм реалізації експериментального проєкту щодо запровадження процедури видалення дерев, чагарників та інших зелених насаджень (далі – зелені насадження), які не належать до лісового фонду України, за межами населених пунктів;
дія цього Порядку не поширюється на правовідносини, які виникають під час: видалення зелених насаджень на території населеного пункту; виконання підготовчих та/або будівельних робіт і експлуатації Національного військового меморіального кладовища; видалення лісових насаджень у межах земельних ділянок шириною 30–50 метрів уздовж лінії державного кордону України на суші, по берегу української частини прикордонної річки, озера або іншої водойми, переданих у постійне користування військовим частинам Державної прикордонної служби України для будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій; спеціального використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду.
При цьому відповідно до ст. 5 Закону України «Про рослинний світ» (далі – Закон), який є спеціальним законодавчим актом у відповідній сфері регулювання, під час здійснення діяльності, яка впливає на стан охорони, використання та відтворення рослинного світу, необхідно дотримуватися основних вимог, зокрема: збереження природної просторової, видової, популяційної та ценотичної різноманітності об’єктів рослинного світу; здійснення заходів щодо запобігання негативному впливу господарської діяльності на рослинний світ; охорони об’єктів рослинного світу від пожеж, захист від шкідників і хвороб; здійснення заходів щодо відтворення об’єктів рослинного світу.
У ст. 26 Закону визначено, що охорона рослинного світу забезпечується: встановленням правил і норм охорони, використання та відтворення об’єктів рослинного світу; забороною та обмеженням використання природних рослинних ресурсів у разі необхідності; створенням системи державного обліку та здійсненням державного контролю за охороною, використанням та відтворенням рослинного світу; занесенням рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів рослин до Червоної книги України, та рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, та типових природних рослинних угруповань – до Зеленої книги України.
Таким чином, у проєкті Порядку запроваджуються нові правила використання об’єктів рослинного світу, зокрема в частині врегулювання питання видалення дерев, чагарників та інших зелених насаджень за межами населених пунктів.
Однак проєкт Порядку не містить положень, які б встановлювали чіткі вимоги стосовно необхідності дотримання під час реалізації експериментального проєкту природоохоронних обмежень та заборон, визначених законодавством у сфері використання та охорони природних ресурсів (щодо використання видів, які занесені до Червоної книги України, природних рослинних угруповань, занесених до Зеленої книги України, тощо).
Унормування відповідних питань запропонованим у проєкті Порядку способом зумовлює ризик різної правозастосовної практики під час здійснення видалення зелених насаджень, а також ризик їх неконтрольованого вирубування з порушенням вимог законодавчих актів.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку з метою забезпечення врахування природоохоронних обмежень та заборон, визначених законодавством у сфері використання та охорони природних ресурсів, під час реалізації експериментального проєкту.
- Згідно з п. 1 проєкту Порядку цей Порядок визначає механізм реалізації експериментального проєкту щодо запровадження процедури видалення зелених насаджень, які не належать до лісового фонду України, за межами населених пунктів.
Однак п. 2 проєкту Порядку, який визначає правовідносини, на які не поширюється дія цього Порядку, не охоплює всіх видів лісокористування, яке здійснюється на підставі відповідного документа дозвільного характеру, що видається відповідно до вимог Лісового кодексу України (далі – ЛКУ).
Так, ст. 69 ЛКУ визначено, що спеціальне використання лісових ресурсів на виділеній лісовій ділянці проводиться за спеціальним дозволом – лісорубний квиток або лісовий квиток, що видається безоплатно.
Спеціальний дозвіл на заготівлю деревини в порядку рубок головного користування видається органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
Спеціальний дозвіл на інші види спеціального використання лісових ресурсів видається власниками лісів або постійними лісокористувачами.
На виділених лісових ділянках можуть використовуватися лише ті лісові ресурси і лише для цілей, що передбачені виданим спеціальним дозволом.
Спеціальний дозвіл видається власниками лісів або постійними лісокористувачами у встановленому порядку також на проведення інших рубок та робіт, пов’язаних і не пов’язаних із веденням лісового господарства.
Зазначене створює правову невизначеність і внутрішню суперечність у проєкті Порядку та ризики довільного тлумачення його положень, що зумовлює підґрунтя для корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
взаємоузгодити положення пп. 1, 2 проєкту Порядку з урахуванням вимог ЛКУ.
- У п. 3 проєкту Порядку передбачається визначити, що видалення зелених насаджень, які не належать до лісового фонду України, за межами населених пунктів здійснюється, зокрема, у разі:
необхідності видалення зелених насаджень на землях сільськогосподарського призначення з метою забезпечення можливості використання таких земель за цільовим призначенням;
провадження господарської діяльності, пов’язаної із відтворенням рослин (вирощування посадкового матеріалу, а також декоративних рослин і дернини для пересаджування);
ліквідації наслідків небезпечних подій, стихійного лиха, аварійної або надзвичайної ситуації.
Однак наведені положення не враховують таких вимог законодавчих актів:
- ст. 4 ЛКУ визначає склад лісового фонду і перелік того, що не входить до його складу. У тому числі це самозалісені ділянки у межах населених пунктів з деревами, середній вік яких менше 30 років, та самозалісені ділянки в межах охоронних зон об’єктів енергетики, магістральних теплових мереж, магістральних трубопроводів та інших лінійних об’єктів інфраструктури.
Відповідно самозаліснені ділянки в межах земель сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів входять до складу лісового фонду.
- згідно з ч. 7 ст. 37-1 Земельного кодексу України земельні ділянки під полезахисними лісовими смугами, які обмежують масив земель сільськогосподарського призначення, передаються в оренду фізичним та юридичним особам з обов’язковим включенням до договору оренди землі умов щодо утримання та збереження таких смуг і забезпечення виконання ними функцій агролісотехнічної меліорації. Правила утримання та збереження полезахисних лісових смуг, розташованих на землях сільськогосподарського призначення, встановлює Кабінет Міністрів України.
Крім того, відсутній порядок визначення місць та обсягів покритих рослинністю ділянок, які передбачається вирубувати в рамках експериментального проєкту відповідно до положень п. 3 проєкту Порядку.
При цьому як положеннями п. 3 проєкту Порядку, так і положеннями п. 8 проєкту Порядку, згідно з яким у процесі ліквідації наслідків небезпечних подій, стихійного лиха, аварійної або надзвичайної ситуації видалення зелених насаджень здійснюється негайно з подальшим оформленням акта, не унормовується питання підтвердження факту виникнення небезпечних подій, стихійного лиха, аварійної або надзвичайної ситуації, які є підставою для видалення насаджень.
Врегулювання зазначених питань запропонованим способом створює умови для порушення учасниками експериментального проєкту вимог законодавчих актів та корупційних зловживань.
Варто також зазначити, що у дослідженні «Корупційні ризики у лісовому господарстві», опублікованому Національним агентством у лютому 2025 року, ідентифіковано корупційний ризик, пов’язаний з незаконними вирубками зелених насаджень, які не належать до складу лісового фонду України, за межами населених пунктів, у тому числі полезахисних лісових смуг, та надано рекомендації щодо його усунення шляхом законодавчого врегулювання.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням наведених зауважень.
- Згідно з п. 7 проєкту Порядку для визначення стану зелених насаджень компетентний орган утворює комісію з питань визначення стану зелених насаджень (далі – комісія), до складу якої входять представники заявника, землевласника або землекористувача, компетентного органу, територіального органу Держекоінспекції.
До роботи комісії також залучається:
представник місцевої державної адміністрації – у разі необхідності видалення зелених насаджень на землях державної власності, розпорядження якими здійснює відповідна місцева державна адміністрація;
представник територіального органу Держгеокадастру – у разі необхідності видалення зелених насаджень на землях сільськогосподарського призначення державної власності, розпорядження якими здійснює Держгеокадастр.
Комісія у п’ятиденний строк після затвердження її складу визначає стан зелених насаджень, розташованих на земельній ділянці, та складає акт обстеження тих насаджень, що підлягають видаленню, за формою згідно з додатком 1 до Порядку.
Однак проєкт Порядку не містить вичерпних вимог щодо діяльності комісій, зокрема стосовно:
- змісту рішень (висновків), які може прийняти комісія за результатами обстежень стану зелених насаджень, що підлягають видаленню, та способу їх врахування під час підготовки головою комісії проєкту рішення компетентного органу;
- алгоритму дій члена комісії у разі незгоди з висновками комісії та фіксації такої незгоди;
- залучення до складу комісії громадськості (за згодою) та завчасного опублікування на сайті компетентного органу інформації про ділянки, на яких планується обстеження комісії, як додаткових заходів забезпечення прозорості / законності проведення відповідних рубок;
- поширення на членів комісії положень ст. 28 Закону України «Про запобігання корупції», адже члени комісії можуть брати участь у прийнятті рішень в умовах конфлікту інтересів.
Крім цього, у проєкті Порядку чітко не унормовано питання щодо перевірки комісією можливої належності зелених насаджень, що підлягають видаленню, до лісового фонду України, а також, чи зобов’язані члени комісії під час проведення обстежень і надання висновків щодо видалення зелених насаджень враховувати вимоги природоохоронних обмежень та заборон, визначених законодавством, зокрема у сфері використання та охорони природних ресурсів.
Сукупність указаних обставин сприяє встановленню непрозорого механізму діяльності комісій, призводить до відсутності запобіжників, покликаних мінімізувати негативний вплив на довкілля, що в процесі правозастосування створить умови для перевищення повноважень та корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
проєкт Порядку потребує доопрацювання та перегляду з урахуванням наведених зауважень.
- Згідно з п. 9 проєкту Порядку підставами для відмови заявнику у видачі ордера є:
- невідповідність поданої заявником заяви вимогам, встановленим в абз. 2 та 3 п. 7 цього Порядку;
- виявлення недостовірних відомостей у поданій заяві.
У разі коли заяву подано з порушенням встановлених цим Порядком вимог, компетентний орган приймає рішення про залишення заяви без руху з урахуванням вимог порядку, встановленого Законом України «Про адміністративну процедуру».
Рішення про відмову у видачі ордера приймається за умови надання можливості заявнику усунути недоліки, що містяться в заяві, та неусунення заявником таких недоліків у встановлений строк.
Відповідно до ч. 3 ст. 8 Закону України «Про адміністративну процедуру» адміністративний орган зобов’язаний обґрунтовувати адміністративні акти, які він приймає, крім випадків, визначених законом. Адміністративний акт, який може негативно вплинути на право, свободу чи законний інтерес особи, повинен містити мотивувальну частину, що відповідає вимогам цього Закону.
Однак у проєкті Порядку відсутні положення, які б визначали:
- суб’єкта та строк прийняття рішення про відмову у видачі ордера;
- спосіб направлення заявнику рішення про залишення заяви без руху.
Крім того, використання у проєкті Порядку словесної конструкції «подано з порушенням встановлених цим Порядком вимог» не дозволяє чітко розмежувати правові підстави прийняття рішення компетентним органом про залишення заяви без руху або ж рішення про відмову у видачі ордера.
Слід також зауважити, що визначені у п. 9 проєкту Порядку підстави для відмови обмежуються виключно формальними недоліками, водночас проєкт Порядку не передбачає можливості прийняття рішення про відмову у видачі ордера в разі виявлення факту входження ділянки, на якій планується видалення зелених насаджень, до лісового фонду України.
Враховуючи зазначене, запропоноване у проєкті Порядку регулювання наділяє уповноважених посадових осіб надмірним обсягом дискреційних повноважень під час прийняття відповідних рішень та створює умови для упередженого підходу під час їх прийняття, у тому числі з корупційною метою.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням наведених зауважень.
- У п. 12 проєкту Порядку визначено, що доцільність здійснення заходів із відновлення зелених насаджень за межами населених пунктів (шляхом висаджування нових) узгоджується під час прийняття компетентним органом рішення про видалення зелених насаджень шляхом розроблення відповідного плану заходів, який підписується компетентним органом та заявником, за винятком зелених насаджень, які висаджені або виросли самосівом в спеціальних та охоронних зонах об’єктів енергетики, магістральних трубопроводів та електронних комунікаційних мереж.
Згідно зі ст. 23 Закону відтворення природних рослинних ресурсів здійснюється власниками та користувачами (у тому числі орендарями) земельних ділянок, на яких знаходяться об’єкти рослинного світу. Відтворення природних рослинних ресурсів забезпечується, зокрема, сприянням природному відновленню рослинного покриву.
Однак наведені положення проєкту Порядку не передбачають чіткого врегулювання питань, які б встановлювали критерії визначення доцільності здійснення заходів із відновлення зелених насаджень за межами населених пунктів, що, своєю чергою, наділяє уповноважених суб’єктів необґрунтованими дискреційними повноваженнями під час прийняття відповідних рішень та може призвести до упередженого правозастосування, у тому числі з порушенням вимог законодавства у сфері використання та охорони природних ресурсів.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку з метою встановлення чітких критеріїв визначення доцільності здійснення заходів із відновлення зелених насаджень за межами населених пунктів.
Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання
- В абз. 14, 15 п. 7 проєкту Порядку визначено, що голова комісії в п’ятиденний строк готує проєкт рішення компетентного органу про видалення зелених насаджень, в якому зазначається інформація про кількість зелених насаджень, що підлягають видаленню та залишаються на земельній ділянці.
Компетентний орган протягом п᾿яти робочих днів після надходження проєкту рішення про видалення зелених насаджень приймає відповідне рішення і не пізніше наступного робочого дня після прийняття такого рішення видає заявнику ордер на видалення зелених насаджень.
Водночас наведені положення проєкту Порядку не дають змоги дійти однозначного розуміння щодо форми (змісту) рішення про видалення зелених насаджень, способу його прийняття та доведення до відома заявника з метою отримання ордера.
Така правова невизначеність у проєкті Порядку наділяє компетентний орган надмірним обсягом дискреційних повноважень, що, своєю чергою, зумовлює можливість корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням наведених зауважень.
- У п. 10 проєкту Порядку визначено, що у разі заготівлі деревини під час видалення зелених насаджень з метою її реалізації для отримання прибутку облік заготовленої деревини здійснюється відповідно до Інструкції з ведення електронного обліку деревини, затвердженої наказом Міндовкілля від 27.09.2021 № 621. Реалізація заготовленої деревини здійснюється з дотриманням вимог законодавства.
Водночас не встановлено, яким чином буде визначатись та підтверджуватись факт заготівлі і реалізації деревини для отримання прибутку, що може зумовити реалізацію заготовленої деревини без внесення до електронної системи обліку та ризик неконтрольованої реалізації такої деревини та корупційних зловживань.
Крім того, зміст наведеного положення, як і проєкту Порядку в цілому, чітко не визначає суб’єкта, якому заготовлена деревина переходить у власність у рамках реалізації експериментального проєкту.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням наведених зауважень.
Висновок:
проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання.
В.о. Голови Національного агентства
з питань запобігання корупції Микола КОРНЕЛЮК
