Картка проєкту
|
Розробник проєкту постанови: Державне агентство лісових ресурсів України |
Мета проєкту постанови – забезпечення деревиною національної економіки, соціальної сфери, населення в умовах воєнного стану, а також Збройних Сил України |
Проєкт постанови надіслано відповідно до |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо врегулювання питання заготівлі деревини» (далі – проєкт постанови) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які полягають у запровадженні корупційно вразливої процедури вирубування деревини без врахування встановлених законодавством природоохоронних вимог, що зумовлює потребу в його доопрацюванні.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Невідповідність положень нормативно-правового акта положенням нормативно-правового акта, що має вищу юридичну силу, або міжнародним зобов’язанням України
- У п. 2 проєкту постанови пропонується установити, що під час дії воєнного стану та протягом дванадцяти місяців з дня його припинення або скасування для усіх лісів, крім гірських лісів Карпатського регіону, зупиняється дія: п. 28 Санітарних правил в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27.07.1995 № 555, абз. 2 п. 10 Порядку спеціального використання лісових ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 № 761; абз. 10 п. 10 Порядку реалізації експериментального проекту щодо видачі спеціального дозволу на спеціальне використання лісових ресурсів (лісорубного квитка) в електронній формі, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05 2025 № 625.
Таким чином, у результаті запропонованих змін не застосовуватимуться, зокрема, такі положення наведених актів Уряду:
- загальний обсяг заготівлі деревини під час проведення рубок головного користування та суцільних санітарних рубок, які зараховуються у фактичний обсяг заготовленої в порядку рубок головного користування деревини, відповідно до вимог, встановлених Санітарними правилами в лісах України, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 27.07.1995 № 555, не повинен перевищувати розмір розрахункової лісосіки за період її дії;
- обсяги ліквідної деревини, яка заготовляється під час проведення суцільних санітарних рубок у пристиглих, стиглих та перестійних насадженнях в усіх категоріях лісів, зараховуються до обсягів використання розрахункової лісосіки та обсягів фактично заготовленої в порядку рубок головного користування деревини;
- у разі проведення внаслідок аварій та стихійного лиха суцільних санітарних рубок у категоріях лісів, де дозволено проведення рубок головного користування в обсягах, які разом з обсягами проведених рубок головного користування перевищують встановлену розрахункову лісосіку, виділення ділянок під рубки головного користування на наступний рік зменшується на обсяг такого перевищення. У разі виникнення потреби у проведенні суцільних санітарних рубок у категоріях лісів, де дозволено проведення рубок головного користування в обсягах, які перевищують розрахункову лісосіку за весь період її дії, проведення рубок головного користування припиняється;
- у разі проведення суцільних санітарних рубок у пристиглих, стиглих та перестійних деревостанах усіх категорій лісів додатково подається витяг з Єдиної державної системи електронного обліку деревини щодо фактичного обсягу заготовленої деревини від таких рубок за відповідний період.
Однак положеннями ст. 3 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначено, що одним із основних принципів охорони навколишнього природного середовища є обов’язковість додержання екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності.
Згідно з вимогами ст.ст. 34, 35 Лісового кодексу України (далі – ЛКУ) організація лісового господарства має своїм завданням забезпечувати ведення лісового господарства на засадах сталого розвитку з урахуванням природних та економічних умов, цільового призначення, лісорослинних умов, породного складу лісів, а також функцій, які вони виконують.
Організація лісового господарства передбачає, зокрема, поділ лісів на категорії залежно від основних виконуваних ними функцій, виділення особливо захисних лісових ділянок; установлення віку стиглості деревостанів, норм використання лісових ресурсів, проведення лісовпорядкування.
Громадяни та юридичні особи, які мають у приватній власності ліси, зобов’язані, зокрема, вести лісове господарство на основі матеріалів лісовпорядкування відповідно до цього Кодексу, дотримуватися правил і норм використання лісових ресурсів (ч. 2 ст. 14 ЛКУ).
Разом з тим у ст. 70 ЛКУ визначено, зокрема, що заготівля деревини здійснюється при використанні лісових ресурсів у порядку рубок головного користування, що проводяться в стиглих і перестійних деревостанах. Для заготівлі деревини під час рубок головного користування в першу чергу призначаються пошкоджені, ті, що усихають, інші деревостани, що потребують термінової рубки за своїм станом, і деревостани, які вийшли з підсочування.
Деревина заготовляється також під час здійснення лісогосподарських заходів, не пов’язаних з використанням лісових ресурсів (поліпшення якісного складу лісів), та під час проведення інших заходів (розчищення лісових ділянок, вкритих лісовою рослинністю, у зв’язку з будівництвом гідровузлів, трубопроводів, шляхів тощо).
Крім того, положеннями ст.ст. 43, 71 ЛКУ встановлено, що розрахункова лісосіка – щорічна науково обґрунтована норма заготівлі деревини в порядку рубок головного користування, яка затверджується для кожного власника, постійного користувача лісів окремо за групами порід, виходячи з принципів безперервності та невиснажливості використання лісових ресурсів.
Розрахункова лісосіка загалом для України, Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя визначається як сума затверджених у встановленому порядку розрахункових лісосік, передбачених частиною першою цієї статті.
Розрахункова лісосіка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
Лімітом заготівлі деревини в порядку рубок головного користування є затверджена в установленому порядку розрахункова лісосіка. Заготівля деревини в порядку рубок головного користування в розмірах, що перевищують розрахункову лісосіку, забороняється.
При цьому згідно з п. 8 Порядку спеціального використання лісових ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05. 2007 № 761 (далі – Порядок спеціального використання лісових ресурсів), деревостани, що потребують термінової рубки, але за породами та категоріями лісів не збігаються з розрахунковою лісосікою, вирубуються в межах її загального розміру замість здорових деревостанів.
Таким чином, запропонована редакція п. 2 проєкту постанови може зумовити порушення заборон, встановлених законодавством в частині дотримання норм використання лісових ресурсів, та запровадження неконтрольованого вирубування деревини понад встановлені матеріалами лісовпорядкування норми використання (обсяги використання) лісових ресурсів.
Рекомендація НАЗК:
п. 2 проєкту постанови виключити.
- Згідно з п.п. 6 п. 2 проєкту змін п. 12 Правил поліпшення якісного складу лісів, проведення інших рубок та робіт, пов’язаних і не пов’язаних із веденням лісового господарства, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.05.2007 № 724 (далі – Правила поліпшення), пропонується доповнити новим абзацом такого змісту: «У ялицевих, букових, ялинових та ялицево-букових деревостанах у гірських лісах Карпат, склад і структура яких не відповідають типу лісу та в яких не дозволено проводити суцільні рубки головного користування, замість прохідних рубок проектуються та проводяться рубки переформування, з дотриманням вимог цих Правил».
Крім того, запропонованими у п.п. 12 п. 2 проєкту змін змінами до п. 31 Правил поліпшення передбачається поширення можливості здійснювати рубки переформування у лісових ділянках природно-заповідного фонду.
У зв’язку з цим слід зазначити, що вимоги до проведення рубок у гірських ялицево-букових лісах Карпатського регіону регулюються Законом України «Про заборону на проведення суцільних рубок у гірських ялицево-букових лісах Карпатського регіону», яким не передбачено проведення рубок переформування у гірських ялицево-букових лісах Карпатського регіону.
Водночас питання використання природних ресурсів територій та об’єктів природно-заповідного фонду – Законом України «Про природно-заповідний фонд України» (далі – Закон).
Так, перелік встановлених цим Законом видів використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду і порядок їх використання визначаються режимом територій та об’єктів природно-заповідного фонду (ч. 2 ст. 91 Закону).
У ч.ч. 1, 2 ст. 14 Закону передбачено, що режим територій та об’єктів природно-заповідного фонду – це сукупність науково-обґрунтованих екологічних вимог, норм і правил, які визначають правовий статус, призначення цих територій та об’єктів, характер допустимої діяльності в них, порядок охорони, використання і відтворення їх природних комплексів. Режим територій та об’єктів природно-заповідного фонду визначається відповідно до цього Закону з урахуванням їх класифікації та цільового призначення.
З огляду на зазначене порядок використання природних ресурсів територій та об’єктів природно-заповідного фонду визначається режимом територій та об’єктів природно-заповідного фонду відповідно до Закону та не є предметом Правил поліпшення.
При цьому запропоновані зміни до Правил поліпшення не встановлюють чіткої методики відбору дерев у рубки переформування, оскільки не унормовують питання щодо механізму визначення цільових деревостанів для певних типів лісу, критеріїв оптимального перетворення лісу на різновікові мішані багатоярусні деревостани, а також загальної часової тривалості етапу переформування.
З огляду на зазначене наведений у проєкті змін підхід у поєднанні із запропонованими змінами до п. 6 Правил поліпшення (абз. 9 п.п. 2 п. 2 проєкту змін) може призвести до неконтрольованого та безпідставного вирубування деревини під час проведення рубок переформування у лісах на територіях та об’єктах природно-заповідного фонду, які підлягають особливому захисту, та порушення вимог законодавчих актів, в тому числі вимог ч.ч. 2–4 ст. 39-1 ЛКУ в частині встановлення заборон на проведення рубок у природних лісах (їх охоронних зонах).
Відповідні зауваження стосуються також положень п.п. 2 п. 3 проєкту змін, якими передбачається внести зміни до п. 11 Порядку спеціального використання лісових ресурсів, визначивши, що під час проведення рубок головного користування, рубок формування і оздоровлення лісів, крім освітлень та прочищень, в лісах, розташованих у вологих та сирих лісорослинних умовах, у межах природно-заповідного фонду (крім хвойних молодняків за межами природних заповідників, заповідних зон і заповідних урочищ) необхідно передбачати залишок неліквідної деревини (сушняк, стремпи, сухостійні та фаутні дерева) обсягом не менш як 30 куб. метрів на один гектар.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт змін з урахуванням наведених зауважень.
ІІ. Юридична колізія в законодавстві: суперечність між різними положеннями одного й того самого нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того самого питання, що допускає різне тлумачення норм
- Згідно з п. 1 проєкту змін передбачається внести зміни до Санітарних правил в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27.07.1995 № 555 (далі – Санітарні правила).
Зокрема, у п.п. 2 п. 1 проєкту змін пропонуються зміни до п. 3 Санітарних правил, згідно з якими види, обсяги, строки, місце та особливості здійснення заходів з поліпшення санітарного стану лісів визначаються державними спеціалізованими лісозахисними підприємствами, органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальними органами Держлісагентства, а також власниками лісів, постійними лісокористувачами на основі погоджених відповідно до вимог ст. 29-1 ЛКУ матеріалів лісовпорядкування та актів лісопатологічних обстежень, складених державними спеціалізованими лісозахисними підприємствами, спеціалізованими лісозахисними господарськими товариствами, 100 відсотків акцій (часток) яких належать державі.
Положення щодо наділення додатковими повноваженнями державних спеціалізованих лісозахисних підприємств, спеціалізованих лісозахисних господарських товариств, 100 відсотків акцій (часток) яких належать державі, містять й інші пункти проєкту змін.
Однак запропоновані зміни не узгоджуються з нормами п. 8 Порядку організації охорони і захисту лісів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.05.2022 № 612, відповідно до якого лісопатологічні обстеження проводяться постійними лісокористувачами, власниками лісів.
До проведення лісопатологічного обстеження можуть залучатися представники територіальних органів Держлісагентства та державних спеціалізованих лісозахисних підприємств.
Крім цього, у ст. 69 ЛКУ визначено, зокрема, що спеціальний дозвіл видається власниками лісів або постійними лісокористувачами у встановленому порядку також на проведення інших рубок та робіт, пов’язаних і не пов’язаних із веденням лісового господарства. Орган виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, перед видачею спеціального дозволу на використання лісових ресурсів може здійснювати огляд на місці виділеної лісової ділянки з метою встановлення відповідності даних щодо площі, кількісних та якісних показників лісової ділянки відомостям, зазначеним у документах, поданих для отримання спеціального дозволу на використання лісових ресурсів.
З огляду на зазначене наділення державних спеціалізованих лісозахисних підприємств, спеціалізованих лісозахисних господарських товариств, 100 відсотків акцій (часток) яких належать державі, повноваженнями складати акти лісопатологічних обстежень, зокрема на лісових ділянках, які не перебувають в їх власності / користуванні, створює підгрунтя для правової колізії з положеннями наведених актів законодавства.
Крім того, наділення відповідними повноваженнями за відсутності у проєкті чітких положень щодо визначення загальних вимог до складення таких актів / їх форми / процедури їх складення наділяє відповідних суб’єктів надмірним обсягом дискреційних повноважень, що своєю чергою зумовлює можливість корупційних зловживань.
Відповідні зауваження щодо наділення державних спеціалізованих лісозахисних підприємств, спеціалізованих лісозахисних господарських товариств, 100 відсотків акцій (часток) яких належать державі, дискреційними повноваженнями, не визначеними законодавчими актами, стосуються й інших положень п. 1 проєкту змін.
Варто також зазначити, що у дослідженні «Корупційні ризики у лісовому господарстві», опублікованому Національним агентством у лютому 2025 році, ідентифіковано корупційний ризик, пов’язаний з видачею актів лісопатологічних обстежень, та надано рекомендації щодо його усунення.
Рекомендація НАЗК:
проєкт змін потребує доопрацювання та перегляду з урахуванням наведених зауважень.
- Згідно із запропонованою редакцією п. 30 Санітарних правил доцільність призначення суцільної санітарної рубки визначається комісією, утвореною за рішенням власників лісів, постійних лісокористувачів, які надають інформацію про утворення такої комісії територіальним органам Держекоінспекції.
До складу комісії входять представники органу виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим або територіального органу Держлісагентства, органу місцевого самоврядування, на території якого зростають насадження, що потребують суцільної санітарної рубки, державного спеціалізованого лісозахисного підприємства, спеціалізованого лісозахисного господарського товариства, 100 відсотків акцій (часток) яких належать державі, власника лісів, постійного лісокористувача, а також за згодою представники громадськості. У разі призначення суцільної санітарної рубки в насадженнях з ознаками заселення карантинними, інвазійними видами шкідників до складу комісії обов’язково включається представник Держпродспоживслужби.
Однак запропоновані положення в частині утворення окремої комісії для призначення суцільної санітарної рубки створюють правову колізію з абз. 2 п. 4 Правил поліпшення, яким передбачено, що обстеження здійснюються в разі необхідності проведення рубок формування і оздоровлення лісів, інших заходів із формування і оздоровлення лісів, інших рубок та робіт, пов’язаних і не пов’язаних із веденням лісового господарства, які не запроектовані діючими матеріалами лісовпорядкування, відповідно до Порядку здійснення лісовпорядкування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07.02.2023 № 112, крім проведення санітарних рубок, заходів з утримання та збереження полезахисних лісових смуг, які здійснюються відповідно до Правил утримання та збереження полезахисних лісових смуг, розташованих на землях сільськогосподарського призначення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 № 650, а також вирубування дерев і чагарників під час гасіння лісових пожеж.
Так, у п. 3 зазначених Правил передбачено утворення відповідної комісії та визначено вимоги до її діяльності.
З огляду на наведене утворення згідно з п. 30 Санітарних правил (в редакції проєкту змін) окремої комісії з питання визначення доцільності призначення суцільної санітарної рубки в поєднанні з відсутністю загальних рамкових вимог до її діяльності наділятиме осіб, які входитимуть до її складу, виключно на власний розсуд визначати порядок здійснення юридично значущих дій та прийняття рішень, що в процесі правозастосування створить умови для перевищення повноважень та корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт змін з метою узгодження із Правилами поліпшення і визначення чітких та однозначних вимог до діяльності комісії з питань призначення суцільних санітарних рубок.
ІІІ. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання
- Запропонованою проєктом змін редакцією п. 4 Санітарних правил передбачається визначити, зокрема, що профілактика виникнення та поширення осередків шкідників і хвороб лісу проводиться з урахуванням особливостей їх фенологічного і біологічного розвитку та результатів наукових досліджень.
Однак відсутність у проекті змін чітких положень щодо суб’єктів, якими мають бути проведені відповідні дослідження, вимог до проведення таких досліджень та порядку врахування їх результатів (або ж відсильних норм до інших актів законодавства) зумовлює правову невизначеність у частині визначення обов’язків суб’єктів лісового господарства під час здійснення лісокористування.
Така правова невизначеність у положеннях проєкту змін створює умови для довільного тлумачення та упередженого правозастосування, у тому числі уповноваженими посадовими особами під час здійснення державного контролю у сфері лісового господарства.
Зауваження аналогічного змісту викликають зміни, запропоновані у пп. 2, 3 проєкту змін:
до Правил поліпшення, які передбачають формування мережі технологічних коридорів (трелювальних волоків) під час проведення деяких видів рубок, однак не визначають їх механізму та вимог до їх проведення;
до п. 4 Порядку спеціального використання лісових ресурсів з огляду на відсутність вимог (нормативів) щодо визначення меж проведення рубок на узліссях з безлісною місцевістю, на яких дозволяються рубки головного користування.
Рекомендація НАЗК:
наведені положення проєкту змін потребують доопрацювання з метою конкретизації.
- Запропонованими змінами до п. 18 Правил поліпшення передбачається, зокрема, визначити, що під час рубок догляду вилучаються також дерева, що підлягають вирубуванню згідно із Санітарними правилами.
Однак Правилами поліпшення санітарні рубки визначено як окремий вид рубок, що проводяться відповідно до вимог Санітарних правил ( п. 20 Правил поліпшення).
З огляду на зазначене, а також те, що процедура проведення санітарних рубок містить низку особливостей та специфічних вимог, врегулювання питань їх проведення запропонованим у проєкті змін способом може призвести до надмірного розширення підстав для проведення рубок догляду, різного тлумачення та упередженого правозастосування, у тому числі з порушенням вимог лісового законодавства.
Рекомендація НАЗК:
виключити останній абзац п.п. 9 п. 2 проєкту змін.
IV. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
Згідно із запропонованими проєктом змін редакціями п.п. 6, 27 Санітарних правил рубки призначаються в насадженнях, ушкоджених шкідниками, хворобами лісу, знищених (пошкоджених) небезпечними подіями, а також надзвичайними ситуаціями та/або бойовими діями, спричиненими збройною агресією Російської Федерації проти України, що призводять або призвели до деградації лісових деревостанів. Призначення санітарних рубок здійснюється з урахуванням категорій стану дерев (додаток 3).
Суцільні санітарні рубки у лісах, де дозволені рубки головного користування, проводяться шляхом вирубування одночасно всіх дерев насадження або його частини, а в лісах, де заборонені рубки головного користування, – шляхом вирубування усіх дерев ІІІ–VI категорій стану в насаджені або його частині на площі 0,1 га і більше, пошкоджених пожежами, шкідниками, хворобами лісу і внаслідок аварій та стихійного лиха, небезпечних подій та/або бойових дій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України, лише у деревостанах, у яких проведення вибіркових санітарних рубок призведе до зменшення повноти насаджень нижче встановленого показника повноти.
Однак зміст запропонованої редакції п. 6 Санітарних правил не дозволяє дійти чіткого висновку щодо ступеня пошкодження насаджень (категорії стану дерев) / їх деградації, за наявності якого можуть бути призначені відповідні санітарні рубки. Також залишається неврегульованим механізм визначення площ (територій) для проведення відповідних санітарних рубок, а також порядок підтвердження факту знищення (пошкодження) лісових ділянок у зв’язку із небезпечними подіями, а також надзвичайними ситуаціями та/або бойовими діями, спричиненими збройною агресією Російської Федерації проти України.
Крім того, запровадження проведення суцільних санітарних рубок у лісах, де дозволені рубки головного користування, шляхом вирубування одночасно всіх дерев насадження не відповідає запропонованій редакції п. 3 Санітарних правил, яким визначено, що заходи з поліпшення якісного стану лісів визначаються на основі погоджених відповідно до вимог ст. 29-1 ЛКУ матеріалів лісовпорядкування та актів лісопатологічних обстежень.
Унаслідок запропонованих змін під виглядом «санітарних рубок» фактично можуть бути проведені рубки головного користування, що в поєднанні із наведеними змінами у п. 2 проєкту постанови становить ризик порушення вимог ст.ст. 70, 71 ЛКУ в частині здійснення заготівлі деревини в межах розрахункової лісосіки, а також дотримання природоохоронних вимог під час заготівлі деревини.
Сукупність указаних обставин сприяє встановленню корупційно вразливої процедури проведення суцільних санітарних рубок у лісах, а також зумовлює ризик призначення суцільних санітарних рубок без врахування вимог законодавчих актів та неконтрольованого вирубування деревини.
Зауваження аналогічного змісту стосується й положень запропонованої проєктом змін редакції пп. 47-1, 58 Правил поліпшення в частині віднесення до заходів з формування і оздоровлення лісів рубок рідколісся та суцільної вирубки дерев на лісонасіннєвій плантації.
Рекомендація НАЗК:
наведені положення проєкту змін у частині запропонованої процедури проведення вирубування деревини під час проведення заходів із формування й оздоровлення лісів потребують суттєвого перегляду та доопрацювання з урахуванням вказаних зауважень.
Висновок:
проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
