Картка проєкту
|
Розробник проєкту постанови: Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства України |
Мета проєкту постанови – визначення механізму розроблення і затвердження планів інтегрованого управління прибережними зонами |
Проєкт постанови надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку розроблення і затвердження планів інтегрованого управління прибережними зонами» (далі – проєкт Порядку) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які зумовлюють потребу в його доопрацюванні, а саме запровадження непрозорої та корупційно вразливої процедури розроблення планів інтегрованого управління прибережними зонами.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання
- Проєкт Порядку визначає організаційні засади взаємодії органів державної влади та механізми з розроблення планів інтегрованого управління прибережними зонами, які як документ державного планування пропонують систему заходів з управління станом довкілля, наявними природними ресурсами та соціально-економічною діяльністю людей в прибережних зонах, що ґрунтується на застосуванні інтегрованих, цілісних підходів до вирішення складних проблем сталого управління прибережними зонами, включаючи мінімізацію та усунення ризиків природоохоронного, соціального і економічного характеру.
Відповідно до п. 2 проєкту Порядку прибережні зони – це зони на межі суші та моря, включаючи сухопутну частину (узбережжя, низини, дельти) та морську акваторію (прибережні води, лагуни, естуарії), де взаємодіють природні, соціальні та економічні процеси, які потребують інтегрованого управління для забезпечення сталого розвитку.
Інші терміни вживаються у значеннях, наведених у Водному кодексі України, Законі України «Про затвердження Загальнодержавної програми охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів».
Однак Водний кодекс України (далі – ВКУ) не містить терміна «прибережна зона», в ньому закріплено суміжні, але вужчі за обсягом поняття (пляжна зона, прибережна захисна смуга, водоохоронна зона).
Відповідно до пояснювальної записки підставою для розроблення проєкту акта є п. 1 операційного плану (Дорожньої карти) реалізації Морської природоохоронної стратегії України, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2021 року № 1240, який передбачає необхідність розроблення на першому етапі реалізації Морської природоохоронної стратегії України Порядку розроблення і затвердження планів інтегрованого управління прибережними зонами.
Варто також зазначити, що Закон України «Про затвердження Загальнодержавної програми охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів» передбачає створення системи інтегрованого управління природокористуванням у прибережній смузі морів.
Відповідна термінологічна неузгодженність створює ризик суб’єктивного тлумачення та упередженого правозастосування під час практичної реалізації Порядку, зокрема при визначенні меж прибережних зон та їх співвідношення з межами пляжних зон, прибережних захисних смуг і водоохоронних зон, встановленими ВКУ, а також ризик порушення режиму ведення господарської діяльності в таких зонах.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням наданих зауважень.
- Відповідно до п. 4 проєкту Порядку Рада міністрів Автономної Республіки Крим, Донецька, Запорізька, Миколаївська, Одеська та Херсонська обласні державні адміністрації готують пропозиції щодо визначення меж прибережних зон відповідно до підходів, визначених у додатку 1 до проєкту Порядку, та інформують про це Мінекономіки, Мінрозвитку та МОЗ.
Межі прибережних зон затверджуються спільним наказом Мінекономіки, Мінрозвитку та МОЗ (далі – уповноважені органи).
Однак проєкт Порядку не містить положень, які б визначали:
- форму надання пропозицій Радою міністрів Автономної Республіки Крим та відповідними обласними державними адміністраціями щодо визначення меж прибережних зон та строк надання таких пропозицій до уповноважених органів;
- процедуру розгляду таких пропозицій уповноваженими органами, зокрема, предмет та строк розгляду пропозицій, зміст рішень, які приймаються за результатами такого розгляду.
Відповідна правова невизначеність положень проєкту Порядку створює ризик запровадження непрозорої процедури затвердження меж прибережних зон, що може призвести до корупційних зловживань з боку уповноважених осіб.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням наданих зауважень.
- У п. 10 проєкту Порядку визначено, що з метою підготовки планів інтегрованого управління прибережними зонами центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, Донецька, Запорізька, Миколаївська, Одеська та Херсонська обласні державні адміністрації в межах своєї компетенції надають до Мінекономіки інформацію, що має увійти до планів інтегрованого управління прибережними зонами у терміни, визначені у плані-графіку їх розроблення.
Інформація, необхідна для підготовки планів інтегрованого управління прибережними зонами, надається до Мінекономіки безоплатно.
Використання словесної конструкції «інформація, що має увійти / необхідна для підготовки планів інтегрованого управління прибережними зонами» без розкриття її змісту в проєкті Порядку зумовлює можливість суб’єктивного тлумачення та упередженого правозастосування. Крім того, у проєкті Порядку не визначено строків надання такої інформації відповідними суб’єктами, що може призводити до необґрунтованого затягування надання або ненадання такої інформації.
Враховуючи те, що плани інтегрованого управління прибережними зонами розробляться, зокрема, для сталого соціально-економічного розвитку громад та інфраструктури зон, зазначена правова невизначеність положень проєкту Порядку створює ризик неефективного управління прибережними зонами та підґрунтя для корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доповнити проєкт Порядку положеннями, які б визначали чіткий перелік інформації, яка повинна надаватись органами влади для підготовки планів інтегрованого управління прибережними зонами, та строки надання такої інформації.
ІІ. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
Відповідно до абз. 1 п. 11 проєкту Порядку проєкти планів інтегрованого управління прибережними зонами розглядаються та погоджуються Радою міністрів Автономної республіки Крим, Донецькою, Запорізькою, Миколаївською, Одеською та Херсонською обласними державними адміністраціями, відповідними басейновими радами.
Відповідно до ст. 13-3 ВКУ басейнова рада – це консультативно-дорадчий орган у межах території річкового басейну, утворений при центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, з метою забезпечення раціонального використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів, інтегрованого управління ними.
У п. 11 проєкту Порядку передбачена необхідність погодження проєктів планів інтегрованого управління прибережними зонами басейновими радами, однак не визначено механізму узгодження планів інтегрованого управління прибережними зонами із планами управління річковим басейном, які затверджуються відповідно до статті 13-2 ВКУ та постанови Кабінету Міністрів України від 18.05.2017 № 336 «Про затвердження Порядку розроблення плану управління річковим басейном».
Прибережні зони, як вони визначені в п. 2 проєкту Порядку, географічно й функціонально перетинаються з районами річкових басейнів.
За відсутності чіткого механізму узгодження цільових показників екологічного стану, заходів та строків між планами інтегрованого управління прибережними зонами і планами управління річковим басейном існує ризик дублювання або суперечності між двома документами державного планування, що регулюють одні й ті самі водні об’єкти чи прилеглі до них території, що може стати передумовою для корупційних зловживань посадовими особами при їх підготовці, погодженні та затвердженні.
Крім того, відповідно до абз. 2 п. 11 проєкту Порядку у процесі розгляду проєктів планів інтегрованого управління прибережними зонами Рада міністрів Автономної республіки Крим, Донецька, Запорізька, Миколаївська, Одеська та Херсонська обласні державні адміністрації, за необхідності, здійснюють їх погодження із відповідними органами місцевого самоврядування, що територіально відносяться до прибережних зон Азовського і Чорного морів.
Використання слів «за необхідності» при формулюванні зазначеної вище норми допускає невичерпність регулювання процедури погодження таких проєктів планів та надає відповідним суб’єктам погодження необґрунтовані дискреційні повноваження щодо прийняття рішень про погодження / непогодження з органами місцевого самоврядування відповідних проєктів планів.
Крім того, у проєкті Порядку відсутні положення, які б визначали строки такого погодження та можливість надання суб’єктами погодження мотивованої відмови у погодженні проєктів планів інтегрованого управління прибережними зонами.
Сукупність вказаних обставин створює ризик запровадження непрозорої процедури погодження проєктів планів інтегрованого управління прибережними зонами, безпідставного затягування цього процесу окремими органами та можливість для корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Порядку з урахуванням наданих зауважень.
Висновок:
проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
