Картка проєкту
|
Розробник проєкту постанови: Міністерство аграрної політики та продовольства України (далі – Мінагрополітики) |
Мета проєкту постанови – забезпечення проведення якісного виконання робіт органами з оцінки відповідності, на виконання яких їх уповноважено у сфері насінництва та розсадництва |
Проєкт постанови надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення постійного моніторингу діяльності органу з оцінки відповідності щодо дотримання вимог законодавства та виконання функцій, на які його уповноважено у сфері насінництва та розсадництва» (далі – проєкт постанови, проєкт Порядку відповідно) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які зумовлюють потребу в його доопрацюванні, а саме:
- делегування законодавчо визначених владних повноважень Мінагрополітики його допоміжному органу (комісії) призведе до ускладнення визначення суб’єкта, на якого покладатиметься юридична відповідальність у разі виявлення зловживань, та порядку застосування відповідних заходів впливу;
- відсутність прозорого механізму прийняття рішень про скасування уповноваження органу з оцінки відповідності може сприяти скоєнню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією;
- відсутність чітких та прозорих механізмів забезпечення прав і законних інтересів суб’єктів оціночної діяльності при встановленні вимог до проведення постійного моніторингу діяльності органу з оцінки відповідності щодо дотримання вимог Закону України «Про насіння і садивний матеріал» та виконання функцій, на які його уповноважено у сфері насінництва та розсадництва (далі – моніторинг);
- визначена у проєкті Порядку процедура документальної фіксації результатів моніторингу містить елементи невизначеності та непередбачуваності, що створює підґрунтя для корупційних зловживань, обумовлених можливістю довільного та вибіркового застосування правових норм.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Делегування повноважень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування суб’єктам приватного права, а також консультативним, дорадчим чи іншим допоміжним органам, створеним на постійній чи тимчасовій основі
- Згідно з п. 1 проєкту Порядку пропонується визначити механізм здійснення Мінагрополітики постійного моніторингу діяльності органу з оцінки відповідності щодо дотримання вимог Закону України «Про насіння і садивний матеріал» та виконання функцій, на які його уповноважено у сфері насінництва та розсадництва.
У зв’язку з цим у проєкті Порядку (пп. 5, 6, 9, 14, 16, 17) передбачається визначити, що:
для здійснення моніторингу Мінагрополітики видає наказ на здійснення моніторингу, в якому передбачаються положення щодо утворення з числа посадових осіб Мінагрополітики комісії із здійснення моніторингу органу з оцінки відповідності (далі – комісія);
комісія під час здійснення моніторингу проводить перевірку питань, зазначених як предмет моніторингу у наказі на здійснення моніторингу, надає органу з оцінки відповідності рекомендації про усунення порушень і недоліків;
за результатами здійснення моніторингу члени комісії подають матеріали голові комісії. Голова комісії узагальнює подані матеріали та забезпечує складення довідки про результати здійснення моніторингу (далі – довідка);
довідка складається у двох примірниках і підписується головою комісії та її членами;
другий примірник довідки направляється органу з оцінки відповідності протягом п’яти робочих днів після закінчення моніторингу;
у разі виявлення за результатами моніторингу порушення законодавства у сфері насінництва та розсадництва орган з оцінки відповідності у десятиденний строк з дня отримання довідки здійснює заходи для його усунення, про що інформує Мінагрополітики.
Однак згідно з ч.ч. 9 – 11 ст. 181 Закону України «Про насіння і садивний матеріал» (на виконання якої розроблено проєкт постанови) центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну аграрну політику (наразі – Мінагрополітики), здійснює постійний моніторинг діяльності органу з оцінки відповідності щодо дотримання вимог цього Закону та виконання функцій, на які його уповноважено у сфері насінництва та розсадництва, в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
У разі виявлення за результатами постійного моніторингу порушення законодавства у сфері насінництва та розсадництва орган з оцінки відповідності у десятиденний строк здійснює заходи для його усунення, про що інформує центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну аграрну політику.
Якщо органом з оцінки відповідності не вжито заходів для усунення такого порушення протягом встановленого строку, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну аграрну політику, скасовує рішення про уповноваження органу з оцінки відповідності.
Разом з тим відповідно до ч.ч. 1, 7, 8 ст. 14 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» для підготовки рекомендацій щодо виконання завдань міністерства може утворюватися колегія міністерства як консультативно-дорадчий орган. Для розгляду наукових рекомендацій та проведення фахових консультацій з основних питань діяльності у міністерстві можуть утворюватися інші постійні або тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи. Рішення про утворення чи ліквідацію колегії, інших постійних або тимчасових консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів приймає міністр.
З огляду на наведені норми законодавчих актів допоміжні органи міністерства можуть утворюватися міністром виключно для розгляду наукових рекомендацій та проведення фахових консультацій, а отже, на них не можуть бути покладені владні повноваження, віднесені до відання відповідного центрального органу виконавчої влади.
Таким чином, запровадження у проєкті Порядку регулювання, яке передбачає наділення допоміжного органу центрального органу виконавчої влади повноваженнями щодо прийняття за результатами здійснення моніторингу рішень про виявлення та усунення порушень законодавства у сфері насінництва та розсадництва, створює підґрунтя для порушення вимог законодавчих актів.
Указані обставини зумовлюють також невизначеність суб’єкта, відповідального за прийняття відповідних рішень, що, своєю чергою, призведе до ускладнень при вирішенні питань щодо суб’єкта, на якого покладатиметься юридична відповідальність у разі виявлення зловживань, та порядку застосування відповідних заходів впливу.
Рекомендація НАЗК:
передбачити у проєкті Порядку регулювання, згідно з яким рішення про результати здійснення моніторингу затверджуються наказами Міністерства аграрної політики та продовольства.
ІІ. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності фізичних (юридичних) осіб у будь-якій сфері правового регулювання
- Згідно з п. 18 проєкту Порядку, якщо органом з оцінки відповідності не вжито заходів для усунення порушення законодавства у сфері насінництва та розсадництва, встановленого за результатами здійснення моніторингу, протягом строку, визначеного п. 17 цього Порядку, Мінагрополітики скасовує рішення про уповноваження органу з оцінки відповідності та не пізніше наступного робочого дня вносить відповідні відомості до Реєстру органів з оцінки відповідності.
Зазначені положення кореспондуються із нормами ч. 11 ст. 181 Закону України «Про насіння і садивний матеріал».
При цьому уповноваження в розумінні Закону України «Про насіння і садивний матеріал» – це надання підприємствам, установам, організаціям чи їхнім підрозділам, акредитованим національним органом України з акредитації, права на здійснення діяльності з оцінки відповідності у сфері насінництва та розсадництва, а також надання суб’єктам насінництва та розсадництва, які є виробниками та мають у своїй структурі лабораторію, акредитовану національним органом України з акредитації, права на визначення посівних якостей насіння.
Отже, у цьому випадку фактично йдеться про повне або часткове зупинення відповідної господарської діяльності.
Однак відповідно до ч. 5 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб’єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.
Відсутність у проєкті Порядку відповідних положень створює умови для запровадження непрозорого механізму прийняття рішень про скасування уповноваження органу з оцінки відповідності, що ускладнить реалізацію прав на здійснення господарської діяльності відповідними суб’єктами підприємництва та може сприяти вчиненню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією, у зв’язку з прийняттям упереджених рішень.
Рекомендація НАЗК:
п. 18 проєкту Порядку доповнити положеннями, які б передбачали подальше застосування судової процедури за результатами прийняття Мінагрополітики рішення про скасування уповноваження відповідного органу з оцінки відповідності, а також визначення механізму поновлення прав на здійснення господарської діяльності органом з оцінки відповідності у разі скасування такого рішення.
- Згідно з положеннями п. 5 проєкту Порядку для здійснення моніторингу Мінагрополітики видає наказ на здійснення моніторингу, в якому передбачаються такі положення, зокрема,: найменування органу з оцінки відповідності, щодо якого буде здійснюватися моніторинг; тип моніторингу (плановий або позаплановий); дата початку здійснення моніторингу; питання, які будуть перевірятися під час моніторингу (предмет моніторингу);утворення з числа посадових осіб Мінагрополітики комісії.
Тривалість планового моніторингу не повинна перевищувати 15 робочих днів, а позапланового – 10 робочих днів. Строк здійснення моніторингу може продовжуватися не більш як на п’ять робочих днів, у разі надання документів і матеріалів під час здійснення моніторингу з порушенням строків (через недостатність часу на всебічне вивчення документів і матеріалів, які були несвоєчасно надані). Копія наказу на здійснення моніторингу направляється органу з оцінки відповідності, щодо діяльності якого буде здійснюватися моніторинг.
Крім того, згідно з абз. 6 п. 7 проєкту Порядку недопущення членів комісії та перешкоджання у здійсненні моніторингу є порушенням законодавства у сфері насінництва та розсадництва, що є підставою для скасування рішення про уповноваження органу з оцінки відповідності.
Ураховуючи те, що здійсненню планового та позапланового моніторингу діяльності органу з оцінки відповідності щодо дотримання вимог Закону України «Про насіння і садивний матеріал» та виконанню функцій, на які його уповноважено у сфері насінництва та розсадництва, притаманні ознаки державного нагляду (контролю) у розумінні Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», при унормуванні зазначених питань слід керуватися вимогами цього Закону.
Так, згідно з вимогами ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб’єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.
Повідомлення повинно, зокрема, містити:
дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу;
найменування органу державного нагляду (контролю).
Повідомлення надсилається рекомендованим листом та/або за допомогою електронного зв’язку (у тому числі через електронний кабінет чи іншу інформаційну систему, користувачами якої є відповідний орган державного нагляду (контролю) та суб’єкт господарювання, який ним перевіряється) або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі суб’єкта господарювання – юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі – підприємцю або уповноваженій ним особі.
Суб’єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.
Своєю чергою, у ч. 5 ст. 5, ч. 6 ст. 7 цього Закону визначено, що:
строк здійснення планового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб’єктів мікро-, малого підприємництва – п’яти робочих днів. Продовження строку здійснення планового заходу не допускається;
у разі створення суб’єктом господарювання перешкод органу державного нагляду (контролю) чи його посадовим особам при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) в акті обов’язково зазначається опис дій чи бездіяльності, що призвели до створення таких перешкод, з посиланням на відповідні норми закону.
Ураховуючи викладене, наведені положення пп. 5, 7 проєкту Порядку не узгоджуються із нормами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а також не містять чітких та прозорих механізмів забезпечення прав суб’єктів оціночної діяльності під час здійснення ними господарської діяльності, що, своєю чергою, зумовлює ризик зловживань уповноваженими особами службовим становищем та прийняття необґрунтованих рішень.
Рекомендація НАЗК:
п. 5 та абз. 6 п. 7 проєкту Порядку узгодити з нормами ст. 5, ч. 6 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
- У пп. 6, 9, 10 – 17 проєкту Порядку передбачається визначити, що за результатами моніторингу складається довідка, а також встановити вимоги до її змісту, в тому числі в частині надання узагальненого висновку щодо відповідності діяльності органу з оцінки відповідності та виконання ним своїх обов’язків, встановлених Законом України «Про насіння і садивний матеріал», які були предметом моніторингу.
У зв’язку з цим варто зазначити, що ані Законом України «Про насіння і садивний матеріал», ані Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не передбачено складення за результатами моніторингу такого документа, як довідка.
Натомість згідно з вимогами ч. 6 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім’я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім’я та по батькові фізичної
особи – підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті інформацію про стан виконання вимог законодавства суб’єктом господарювання, а в разі невиконання – детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
Крім того, положення п. 10 проєкту Порядку в частині наведення у довідці таких даних, як інформація про результати раніше здійсненого моніторингу , виявлені за його результатами невідповідності діяльності органу з оцінки відповідності вимогам, установленим Законом України «Про насіння і садивний матеріал», та вжиті заходи для усунення невідповідності, не узгоджуються з положеннями пп. 17, 18 проєкту Порядку, якими передбачено застосування до суб’єктів господарювання такої господарської санкції, як скасування рішення про уповноваження органу з оцінки відповідності, у разі виявлення за результатами моніторингу порушення законодавства у сфері насінництва та розсадництва та невжиття заходів, спрямованих на їх усунення.
Таким чином, визначена у проєкті Порядку процедура документальної фіксації результатів моніторингу містить елементи невизначеності та непередбачуваності, що ускладнить реалізацію прав і законних інтересів суб’єктів господарювання та створює підґрунтя для корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
проєкт Порядку привести у відповідність до вимог ч. 6 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а також усунути юридичну колізію між положеннями п. 10 і пп. 17, 18 проєкту Порядку.
Висновок:
проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
В.о. Голови Національного агентства
з питань запобігання корупції Артем СИТНИК
