Картка проєкту
|
Розробник проєкту постанови: Міністерство аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики) |
Мета проєкту постанови – формування ефективної системи управління та контролю надання підтримки у сільському господарстві, належної перевірки законності рішення про надання підтримки та дотримання умов, підзвітності та відповідальності отримувачів бюджетних коштів |
Проєкт постанови надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Питання моніторингу відповідності виплат заявникам на отримання підтримки у сільському господарстві та щорічного інформування про об’єкт підтримки» (далі – проєкт постанови) Національне агентство ідентифікувало корупціогенний фактор, а саме: запровадження корупційно вразливої процедури здійснення моніторингу відповідності виплат заявнику (отримувачу) підтримки, що здійснюється Виплатною агенцією.
Опис виявлених корупціогенних факторів
Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
- Проєктом постанови пропонується затвердити Загальні вимоги до порядку здійснення моніторингу відповідності виплат (далі – проєкт Вимог) і Порядок та випадки щорічного інформування Виплатної агенції про об’єкт підтримки, щодо якого було надано таку підтримку (далі – проєкт Порядку).
Відповідно до п. 19 проєкту Вимог Виплатна Агенція (далі – Агенція) щороку, до 15 квітня року, що настає за звітним, розробляє та затверджує річний план заходів моніторингу відповідності виплат (далі – Моніторинг) з урахуванням результатів моніторингу за попередній рік, який визначає: види заходів Моніторингу, що здійснюватимуться протягом відповідного року; підходи до планування та організації заходів Моніторингу, строки їх проведення та відповідальних виконавців; відсоток потужностей (об’єктів підтримки), що підлягають документальним та фізичним перевіркам, з урахуванням ризик-орієнтованого підходу та необхідності забезпечення репрезентативності результатів Моніторингу; критерії відбору потужностей (об’єктів підтримки), зокрема на основі ризик-індикаторів, результатів попередніх перевірок, а також інформації, отриманої від центральних органів виконавчої влади, державних органів та органів місцевого самоврядування та інших джерел.
Згідно з п. 24 проєкту Вимог заходи Моніторингу здійснюються на постійній основі, вибірково та/або у разі виявлення ознак можливих порушень, за результатами роботи системи «Red Flag» та/або надходження інформації про можливі порушення від суб’єктів надання інформації, визначених цими Вимогами, – позапланово.
Однак зміст п. 24 проєкту Вимог не дає змоги чітко розмежувати підстави для проведення заходів Моніторингу «на постійній основі» або ж «вибірково», а також визначити вид перевірки (документальна чи фізична), яка проводиться позапланово, підстави, порядок та строки проведення відповідного позапланового Моніторингу.
Також положення п. 24 проєкту Вимог не містять причинно-наслідкового взаємозв’язку з положеннями п. 19 проєкту Вимог, оскільки не передбачають здійснення заходів Моніторингу відповідно до річного плану заходів Моніторингу, що не дає змоги дійти однозначного висновку, які заходи Моніторингу, визначені у п. 24 проєкту Вимог, підлягають включенню до річного плану заходів.
Аналогічне зауваження також стосується п. 9 проєкту Порядку в частині неподання щорічного повідомлення про потужність (об’єкта підтримки) у встановлений строк або подання у повідомленні недостовірної інформації, що є підставою для позапланового застосування заходів Моніторингу.
Відповідна правова невизначеність у проєкті Вимог та проєкті Порядку створює умови для різної правозастосовної практики, що наділяє Агенцію надмірними дискреційними повноваженнями та створює підґрунтя для прийняття упереджених рішень під час проведення Моніторингу заявників (отримувачів) підтримки, у тому числі з корупційною метою.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Вимог та проєкт Порядку з урахуванням зазначених зауважень.
- У п. 2 проєкту Вимог зазначено, що система «Red Flag» – механізм автоматизованого аналізу ризиків, що функціонує на основі інформації (відомостей), наявної в інформаційно-комунікаційній системі «Державний аграрний реєстр» (далі – ДАР), та застосовується з метою виявлення невідповідностей у відомостях, поданих заявником (отримувачем) підтримки, та верифікації його права на підтримку.
Згідно з пп. 45, 47, 49, 51 проєкту Вимог:
- автоматизована перевірка є формою здійснення документальної перевірки в межах Моніторингу та здійснюється Агенцією (п. 45);
- автоматизована перевірка здійснюється із застосуванням системи «Red Flag» шляхом автоматизованого та неавтоматизованого аналізу інформації (відомостей), що містяться в ДАР, в тому числі інформації, отриманої шляхом електронної інформаційної взаємодії з електронними інформаційними ресурсами; іншої інформації, отриманої з офіційних джерел, доступ до якої надано Агенції відповідно до законодавства (п. 47);
- система «Red Flag» є функціональним елементом автоматизованої перевірки та використовується для виявлення ризиків невідповідностей шляхом автоматизованого та неавтоматизованого аналізу інформації (п. 49);
- за результатами автоматизованої перевірки формується електронний звіт, який фіксує результати автоматизованого та неавтоматизованого аналізу та, за наявності, відображає виявлені ризик-індикатори (спрацювання системи «Red Flag») (п. 51).
Однак наведені положення пп. 47, 49, 51 проєкту Вимог не узгоджуються з визначенням системи «Red Flag», встановленим у п. 2 проєкту Вимог, в частині віднесення неавтоматизованого аналізу до такого, який здійснюється шляхом застосування системи «Red Flag».
Врегулювання порушених питань запропонованим способом також зумовлює правову колізію із п. 17³.2 ст. 17³ Закону України «Про засади державної аграрної політики та державної політики сільського розвитку»
(далі – Закон), згідно з яким автоматизована перевірка проводиться із застосуванням системи «Red Flag», що функціонує на основі даних інформаційно-комунікаційної системи «Державний аграрний реєстр» та спрямована, зокрема, на виявлення невідповідностей у відомостях про заявника та верифікацію його права на підтримку.
Крім того, проєкт Вимог не містить визначення поняття «неавтоматизований аналіз», який здійснюється в межах автоматизованої перевірки, а також вимог до його проведення, суб’єкта проведення такого аналізу, порядку фіксації його результатів.
Указані обставини створюють умови для суб’єктивного та упередженого оцінювання інформації щодо окремих заявників (отримувачів) підтримки, що може впливати на результати перевірки, визначення рівня їх ризику та відбору для подальших перевірок, у тому числі з корупційною метою.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Вимог з урахуванням зазначених зауважень.
- Відповідно до пп. 55, 56 проєкту Вимог:
- документальна перевірка проводиться на етапі попереднього Моніторингу (ex ante) стосовно всіх заявників (отримувачів) підтримки та включає перевірку заявок на предмет відповідності критеріям, встановленим для отримання відповідного виду (програми) підтримки, та верифікацію права заявника (отримувача) на отримання відповідного виду (програми) підтримки.
Документальна перевірка на інших етапах Моніторингу, зокрема під час надання підтримки та після виплатного Моніторингу (ex post), проводиться у разі: вимоги нормативно-правових актів, що регулюють надання відповідного виду (програми) підтримки; наявності потужності (об’єкта підтримки) у річному плані заходів Моніторингу; виявлення ризик-індикаторів (спрацювання системи «Red Flag»); отримання інформації про порушення вимог законодавства від центральних органів виконавчої влади, державних органів влади, місцевих органів самоврядування або третіх осіб, за умови, що така інформація не походить з анонімного джерела (п. 55);
- документальна перевірка здійснюється посадовими особами Агенції без виїзду до місцезнаходження заявника (отримувача) підтримки шляхом аналізу документів та відомостей, що стали підставою для звернення та/або надання підтримки, з метою підтвердження: достовірності відомостей, наданих заявником (отримувачем) у заявці; відповідності заявника (отримувача) та потужності (об’єкта підтримки) встановленим критеріям протягом усього періоду зобов’язань; цільового використання отриманих заявниками (отримувачами) виплат та відсутності подвійного фінансування одних і тих самих витрат; відсутності ознак штучного створення умов для отримання підтримки.
Документальна перевірка може здійснюватися в автоматизованому режимі із застосуванням автоматизованого аналізу, якщо характер перевірки дозволяє встановити відповідність інформації (відомостей) вимогам законодавства (п. 56).
Разом з тим у п. 17³.3 ст. 17³ Закону визначено, що документальна перевірка проводиться Виплатною агенцією та передбачає: аналіз невідповідностей, виявлених під час автоматизованої перевірки; перевірку заявок на предмет відповідності критеріям, встановленим для отримання відповідного виду підтримки; аналіз документального підтвердження цільового використання отриманих коштів та дотримання умов надання підтримки.
Таким чином, положення пп. 55, 56 проєкту Вимог не узгоджуються
з п. 17³.3 ст. 17³ Закону, оскільки розширюють визначений ним зміст документальної перевірки та встановлюють не передбачені Законом підстави для її проведення.
Унормування відповідних питань запропонованим у проєкті Вимог способом виходить за межі повноважень Агенції, визначених Законом, та створює умови для необ’єктивного підходу під час проведення документальних перевірок, що в процесі правозастосування може призвести до корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Вимог з урахуванням зазначених зауважень.
- Згідно з п. 61 проєкту Вимог фізична перевірка включає: виїзну перевірку посадовими особами Агенції заявника (отримувача) безпосередньо за місцезнаходженням потужності (об’єкта підтримки) з метою його огляду; дистанційну перевірку із застосуванням дистанційного зондування Землі (зокрема, супутникових зображень) або інших технологічних засобів спостереження, зокрема фото- та відеофіксації, геопросторових даних – у випадках, передбачених нормативно-правовими актами, що регулюють надання відповідних видів (програм) підтримки.
У п. 63 проєкту Вимог визначено, що підставами для проведення фізичної перевірки є: результати застосування ризик-орієнтованого підходу; вимоги нормативно-правових актів, що регулюють надання відповідного виду (програми) підтримки; наявність потужності (об’єкта підтримки) у річному плані заходів Моніторингу; проміжні висновки документальної перевірки, які свідчать про необхідність проведення фізичної перевірки; виявлення ризик-індикаторів (спрацювання системи «Red Flag»), які не були спростовані під час документальної перевірки; отримання інформації про порушення вимог законодавства від центральних органів виконавчої влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування або третіх осіб, за умови що така інформація не походить з анонімного джерела.
Разом з тим у п. 17³.4 ст. 17³ Закону визначено, що фізична перевірка полягає у здійсненні Виплатною агенцією виїзної перевірки безпосередньо за місцезнаходженням об’єкта підтримки та включає: виїзну перевірку заявника з метою огляду об’єкта підтримки; застосування дистанційного зондування Землі (зокрема, супутникових зображень) або інших технологічних засобів спостереження.
Однак положення пп. 61, 63 проєкту Вимог не узгоджуються з п. 17³.4
ст. 17³ Закону, оскільки допускають проведення фізичної перевірки дистанційно без врахування всіх етапів, визначених Законом, та встановлюють можливість проведення дистанційної перевірки, яка не передбачена Законом.
Крім того, проєктом Вимог не визначено, що є «проміжними висновками документальної перевірки», порядку їх оформлення, а також критеріїв, за якими такі висновки свідчать про необхідність проведення фізичної перевірки, тоді як п. 59 проєкту Вимог передбачає оформлення висновку лише за результатами документальної перевірки.
Відповідно до п. 62 проєкту Вимог фізична перевірка може здійснюватися як з попереднім повідомленням заявника (отримувача) підтримки, так і без такого повідомлення.
Згідно з п. 65 проєкту Вимог у разі, якщо за результатами дистанційної перевірки неможливо зробити однозначний висновок щодо дотримання заявником (отримувачем) підтримки умов вимог (програм) підтримки, Агенція призначає виїзну перевірку.
Водночас у проєкті Вимог не визначено чітких критеріїв, за якими Агенція приймає рішення про проведення дистанційної або виїзної перевірки, а також про проведення фізичної перевірки з попереднім повідомленням заявника (отримувача) підтримки чи без такого повідомлення, що наділяє Агенцію дискреційними повноваженнями без визначення меж їх здійснення.
Сукупність указаних обставин наділяє Агенцію надмірними дискреційними повноваженнями та створює умови для упередженого підходу під час проведення фізичної перевірки, що в процесі правозастосування може призвести до корупційних зловживань.
Рекомендація:
доопрацювати проєкт Вимог з урахуванням зазначених зауважень.
- У пп. 69, 70 проєкту Вимог визначено, що:
- за результатами фізичної перевірки складається Акт фізичної перевірки, до якого додаються фото- або відеоматеріали, координати точок обстеження, та, у разі дистанційної перевірки, результати дешифрування супутникових або інших знімків (п. 69);
- заявник (отримувач) підтримки має право надавати коментарі (зауваження) до Акта фізичної перевірки, в яких зазначає неточності, викривлення інформації чи неповні дані у складеному документі.
У разі проведення фізичної перевірки дистанційно, строк підписання Акта фізичної перевірки заявником (отримувачем) підтримки або його представником визначаються Агенцією, але він не може бути меншим ніж 3 робочі дні з дати надсилання Акта фізичної перевірки заявнику (отримувачу) підтримки в електронній формі через особистий електронний кабінет ДАР з копією відповідного повідомлення на адресу електронної пошти, зазначену заявником (отримувачем) підтримки (п. 70).
Однак у проєкті Вимог відсутні чіткі граничні строки складення Акта фізичної перевірки та його надсилання заявнику (отримувачу) підтримки, а також строки надання заявником (отримувачем) підтримки коментарів (зауважень) до Акта фізичної перевірки, порядок та строки їх розгляду Агенцією.
Відсутність зазначених положень у проєкті Вимог наділяє Агенцію дискреційними повноваженнями щодо визначення строків складення та надсилання Акта фізичної перевірки, а також розгляду коментарів (зауважень) заявників (отримувачів) підтримки до нього, що в процесі правозастосування може призвести до корупційних зловживань.
Рекомендація:
доопрацювати проєкт Вимог з урахуванням зазначених зауважень.
Висновок:
проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
В.о. Голови Національного агентства
з питань запобігання корупції Микола КОРНЕЛЮК
