Картка проєкту
|
Розробник проєкту постанови: Міністерство фінансів України |
Мета проєкту постанови – визначення розмірів посадових окладів (грейдів) на посадах державної служби в державних органах, що провели класифікацію посад державної служби, та скорочення граничної чисельності працівників органів виконавчої влади |
Проєкт постанови надіслано відповідно до (далі – Регламент) |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Питання оплати праці державних службовців на основі класифікації посад та скорочення чисельності працівників органів виконавчої влади» (далі – проєкт постанови) Національне агентство виявило корупціогенні фактори, а саме:
застосування непрозорих підходів при розробці проєкту постанови в частині підготовки та подання його суб’єктом, який не має відповідних повноважень у сфері визначення оплати праці державних службовців;
встановлення неналежного фінансування оплати праці за посадами з відповідними антикорупційними функціональними обов’язками, а також такими, які забезпечують реалізацію повноважень у потенційно вразливих сферах з високим рівнем корупційних ризиків.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Невідповідність положень нормативно-правового акта положенням нормативно-правового акта, що має вищу юридичну силу, або міжнародним договорам України
У п. 1 проєкту постанови передбачається затвердити Схему посадових окладів (грейдів) на посадах державної служби з урахуванням сімей і рівнів посад, юрисдикції та типів державних органів у 2024 році (далі – Схема).
Запропоноване проєктом постанови державне регулювання є системним продовженням норм, які містяться у Законі України від 09.11.2023 № 3460-IX «Про Державний бюджет України на 2024 рік».
Серед заходів із виконання Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2023 № 220 «Про затвердження Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки», передбачено завдання щодо проведення класифікації посад державної служби, однак дата початку виконання завдання – день набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про державну службу» щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад», а дата завершення виконання завдання – шість місяців з дня набрання чинності цим Законом.
Відтак наразі готується до другого читання проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну службу» щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад», який зареєстрований у Верховній Раді України за № 8222 від 23.11.2022 (далі – проєкт Закону № 8222).
Також Планом заходів з реалізації Стратегії реформування державного управління України на 2022–2025 роки, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21.07.2021 № 831-р (далі – Стратегія), передбачено завдання Національного агентства України з питань державної служби (далі – НАДС) щодо організації проведення класифікації посад державної служби у центральних органах виконавчої влади для проведення комплексної реформи системи оплати праці у шестимісячний строк після внесення змін до Закону України «Про державну службу» в частині впровадження єдиного підходу до оплати праці державних службовців на основі класифікації посад, а також прийняття Каталогу типових посад державної служби і критеріїв віднесення до таких посад.
Відповідно до ст. 51 Закону України від 10.12.2015 № 889-VIII «Про державну службу» та п.п. 7 п. 4 Положення про Національне агентство України з питань державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 № 500 (далі – Положення), Схема посадових окладів на посадах державної служби визначається Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відповідно до ст. 13 Закону України від 10.12.2015 № 889-VIII «Про державну службу» та п. 1 Положення НАДС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується i координується Кабінетом Мiнiстрiв України та який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, здійснює функціональне управління державною службою в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті).
У контексті зазначеного акцентуємо увагу, що положеннями розділу ІІ «Сучасний стан державного управління» Стратегії вказано на те, що відповідно до Європейських принципів система органів виконавчої влади має бути чітко та ефективно організована, забезпечувати доступ до публічної інформації та захист прав громадян під час взаємодії з державними органами. Проте міністерства продовжують виконувати значний обсяг функцій з реалізації політики, що знижує потенціал міністерств до формування політики.
Крім того, Прикінцевими положеннями Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», а саме у п. 15, передбачено, що під час проведення класифікації посад кількість посад державної служби, які за функціональним розподілом віднесено до сім’ї посад, що здійснює аналіз державної політики та нормотворчу діяльність, становитиме не більше 50 відсотків для Секретаріату Кабінету Міністрів України та постійно діючого допоміжного, допоміжних, консультативно-дорадчих органів, утворених Президентом України, не більше 40 відсотків для міністерств, з якими обов’язковому погодженню підлягають проекти актів Кабінету Міністрів України, за результатами розгляду яких оформлюється висновок, не більше 30 відсотків для усіх інших державних органів від загальної кількості посад, класифікацію яких проведено.
Пропоноване встановлює непрозорі умови проведення відповідної класифікації для більшості центральних органів виконавчої влади, зважаючи на той факт, що їхня основна діяльність пов’язана саме із аналізом державної політики та нормотворчої діяльності.
Зазначене ставить під загрозу інституційну спроможність центральних органів виконавчої влади формувати політику у відповідних сферах суспільних відносин, а також занижує стандарти державної служби шляхом встановлення неналежних умов оплати праці для професійних працівників у відповідних державних органах.
Також наведене не вирішує проблем, які визначено у Стратегії, адже актуальною залишається низька ефективність планування діяльності центральних органів виконавчої влади, зокрема забезпечення орієнтації на результат, а не на процес.
Рекомендація НАЗК:
забезпечити дотримання вимог ст.ст 13, 51 Закону України від 10.12.2015 № 889-VIII «Про державну службу» під час розробки та прийняття проєкту постанови.
II. Ускладнення реалізації передбачених законодавством заходів із запобігання чи протидії корупції
Проєкт постанови є логічним продовженням постанови Кабінету Міністрів України від 23.10.2023 № 1109 «Про підготовку до запровадження умов оплати праці державних службовців на основі класифікації посад у 2024 році».
Вказана постанова, серед іншого, визначає каталог сімей посад державної служби із зазначенням основного функціоналу типових посад, а проєкт постанови пропонує лише конкретні розміри посадових окладів (грейдів) відповідно до сімей та рівнів посад.
Проте, визначені розміри посадових окладів необґрунтовані за відсутності принципів їх формування відповідно до складності функцій, які виконуються в певній сім’ї посад державної служби, та необхідності мати специфічні знання у певній галузі. Так, згідно зі Схемою усі сім’ї посад державної служби в межах одного рівня посад матимуть однакові посадові оклади.
Варто зазначити, що згідно з вимогами § 34 Регламенту під час розроблення проєкту акта Кабінету Міністрів розробник вивчає стан справ у відповідній сфері, визначає проблему, яка потребує розв’язання, аналізує причини її виникнення, визначає цілі та обирає шляхи їх досягнення, визначає перелік заінтересованих сторін та прогнозує вплив реалізації акта на їх інтереси, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання (зокрема, із застосуванням інформаційно-комунікаційних технологій), що потребує врегулювання, передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень, а також робить прогноз результатів реалізації акта та визначає критерії (показники), за якими оцінюватиметься ефективність його реалізації.
У пояснювальній записці до проєкту постанови розробник зазначив, що державна політика щодо оплати праці на державній службі має бути спрямована на посилення кадрового потенціалу державної служби, підвищення прозорості, справедливості й передбачуваності заробітної плати.
Проте запропоновані у Схемі посадові оклади не лише не забезпечують справедливу оплату праці відповідно до складності функціоналу, який виконують різні сім’ї посад державної служби, а й створюють умови для відтоку професіоналів з державної служби.
Так, згідно Схеми визначено однаковий підхід в частині оплати праці для сімей посад, зокрема: «6. Господарські функції», «8. Діловодство канцелярія та архів», «10. Закупівлі», «11. Запобігання корупції», «14. Літературне редагування».
Разом з тим, згідно з ч. 2 ст. 6 Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції, яка набрала чинності для України 01.01.2010, кожна Держава-учасниця має забезпечити органу, який здійснює запобігання корупції, необхідну незалежність з метою надання такому органу можливості виконувати свої функції ефективно й в умовах свободи від будь-якого неналежного впливу.
Ратифікуючи Конвенцію ООН проти корупції, держава взяла на себе зобов’язання гарантувати належний захист антикорупційних інституцій від впливу чи тиску, зокрема шляхом забезпечення належного фінансування.
Враховуючи вищевикладене, правове регулювання порядку розрахунку розмірів посадових окладів працівникам у сфері протидії корупції (сім’я посад «Запобігання корупції (11)») має забезпечувати їхню незалежність, яка гарантована належним рівнем матеріального забезпечення та достатніми ресурсами для реалізації повноважень.
Аналогічне зауваження стосується також умов оплати праці для сім’ї посад «Закупівлі (10)».
Згідно з положеннями ч. 1 ст. 9 Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції кожна Держава-учасниця вживає, згідно з основоположними принципами своєї правової системи, необхідних заходів для створення належних систем закупівель, які ґрунтуються на прозорості, конкуренції та об’єктивних критеріях прийняття рішень і є ефективними, inter alia, щодо запобігання корупції.
Антикорупційна стратегія на 2021–2025 роки, затверджена Законом України від 20.06.2022 № 2322-IX, відносить сферу публічних закупівель до пріоритетних сфер з точки зору подолання корупції. Національне агентство неодноразово проводило стратегічні аналізи наявності корупційних ризиків у відповідній сфері.
Як наслідок, з метою запобігання можливим проявам неправомірних діянь у сфері публічних закупівель важливим є, зокрема, забезпечення належними умовами праці фахівців у сфері закупівель, що може стати гарантією неможливості вчинення щодо них неправомірного впливу чи тиску.
Рекомендація НАЗК:
здійснити перегляд підходів у бік збільшення розмірів посадових окладів для сімей посад державної служби «Закупівлі (10)» та «Запобігання корупції (11)» на виконання Конвенції ООН проти корупції.
Висновок:
проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наведених рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
