Картка проєкту
|
Розробник проєкту постанови: Міністерство фінансів України |
Метою проєкту постанови є поліпшення ефективності діяльності Державної митної служби України та її територіальних органів, встановлення об’єктивного, чіткого та регламентованого механізму проведення перевірки на доброчесність та моніторингу способу життя посадових осіб митних органів |
Проєкт постанови надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
Згідно з Аналітичним звітом за результатами опитування населення та бізнесу «Корупція в Україні 2024: розуміння, сприйняття, поширеність»[1] митниця посідає перше місце за поширеністю корупції. При цьому 22,2% респондентів (оцінка бізнес-середовища), які стикались із митною сферою, повідомили, що корупційна ситуація виникала у зв’язку з вимогою. Це найвищий показник серед інших сфер (і залишається на «лідерських» позиціях котрий рік поспіль).
Реформування митниці передбачено Планом України щодо виконання заходів програми фінансової підтримки України від Європейського Союзу (Ukraine Facility) та Національною стратегією доходів до 2030 року, затвердженою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.12.2023 № 1218-р.
Зважаючи на зазначене, 17 жовтня підписано Закон України від 17.09.2024 № 3977-IX «Про внесення змін до Митного кодексу України щодо встановлення особливостей проходження служби в митних органах та проведення атестації посадових осіб митних органів», який фактично запускає процес перезавантаження митниці та законодавчо врегульовує, зокрема, процедури атестації посадових осіб митних органів, яка включатиме оцінку їх кваліфікації та доброчесності.
Відповідним Законом, серед іншого, доповнено Митний кодекс України новою ст. 5722, унормувавши проведення перевірки на доброчесність та моніторингу способу життя посадових осіб митних органів.
У ч. 2 ст. 5722 Митного кодексу України визначено, що перевірка на доброчесність та моніторинг способу життя здійснюються з метою забезпечення доброчесності посадових осіб митних органів та дотримання вимог, встановлених Законами України «Про запобігання корупції», «Про державну службу», запобігання порушенню такими посадовими особами правил етичної поведінки, запобігання конфлікту інтересів, скоєнню вчинків, які можуть негативно вплинути на репутацію посадової особи та авторитет митних органів.
Періодичність та порядок проведення таких перевірок визначаються Кабінетом Міністрів України.
Таким чином, проєкт постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання проведення перевірки на доброчесність та моніторингу способу життя посадових осіб митних органів» (далі – проєкт постанови) розроблено на виконання ст. 5722 Митного кодексу України.
Поряд з цим за результатами антикорупційної експертизи проєкту постанови Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, які можуть ускладнити та сприяти реалізації вимог ст. 5722 Митного кодексу України у формальний спосіб, зокрема за результатом встановлення непрозорого механізму проведення перевірок на доброчесність та моніторингу способу життя посадових осіб митних органів.
Зазначене обґрунтовується наявністю суб’єктивних підходів під час проведення перевірок на доброчесність та моніторингу способу життя посадових осіб митних органів, що створює передумови для вчинення корупційних правопорушень або правопорушення, пов’язаного з корупцією, а також не дає змоги забезпечити ефективне перезавантаження Державної митної служби України та її територіальних органів.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Юридична колізія в законодавстві: суперечність між різними положеннями одного й того самого нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того самого питання, що допускає різне тлумачення норм
Проєктом постанови пропонується затвердити Порядок проведення перевірки на доброчесність та моніторингу способу життя посадових осіб митних органів і періодичність їх проведення (далі – проєкт Порядку).
Так, у п. 1 проєкту Порядку пропонується визначити, що цим Порядком визначено процедуру та періодичність проведення уповноваженими підрозділами (уповноваженими особами) з питань запобігання та виявлення корупції митних органів (далі – уповноважений підрозділ) перевірки на доброчесність та моніторингу способу життя посадових осіб митних органів.
У п. 11 проєкту Порядку визначається, що перевірка на доброчесність складається з декількох етапів та включає в себе:
- заповнення та подання в установленому порядку посадовою особою митного органу щорічної декларації доброчесності;
- моніторингу способу життя;
- перевірки на доброчесність.
Водночас у пп. 14, 15 проєкту Порядку визначено, що рішення про початок перевірки приймає уповноважений підрозділ за погодженням з Дисциплінарним комітетом на підставі подання, яке має містити обґрунтовані підстави стосовно причин перевірки. Для проведення перевірки утворюється комісія, до складу якої входять члени Дисциплінарного комітету або інші особи, за пропозицією Голови Дисциплінарного комітету.
Відповідно до пп. 17, 18 проєкту Порядку за результатами проведення перевірки комісія формує висновки та надає пропозиції, які потім передаються для затвердження Дисциплінарному комітету.
У запропонованій редакції проєкту Порядку розробником застосовується словосполучення «перевірка на доброчесність» і як окрема процедура, і як один із етапів такої процедури, що призводить до суперечностей між положеннями проєкту Порядку у частині визначення відповідального суб’єкта проведення такої перевірки.
Однак відповідно до ч. 1 ст. 572 Митного кодексу України передбачено, що посадові особи митних органів під час проходження служби підлягають перевірці на доброчесність та моніторингу способу життя, і це є окремі процедури.
Нормами ст. 5723 Митного кодексу України визначено, що Дисциплінарний комітет утворюється з метою сприяння митним органам в організації проведення перевірки посадових осіб митних органів на доброчесність та моніторингу способу життя, а не фактичного проведення таких перевірок.
Таким чином, наявність суперечностей між різними положеннями проєкту Порядку фактично виключає наявність визначеної процедури проведення перевірки на доброчесність, наділяє Дисциплінарний комітет повноваженнями проведення перевірки на доброчесність посадових осіб митних органів, а також не узгоджується з відповідними нормами Митного кодексу України.
Як наслідок, відсутність визначеної процедури проведення перевірок та делегування проведення перевірок колегіальному органу можуть створювати передумови до відсутності відповідальності за неякісно проведену перевірку та призводити до запровадження формального підходу до таких перевірок.
Рекомендації НАЗК:
положення пп. 1, 11, 14, 15, 17, 18 проєкту Порядку узгодити між собою та нормами ст. ст. 5722, 5723 Митного кодексу України.
ІІ. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання
1. У п. 4 проєкту Порядку визначено, що моніторинг способу життя посадових осіб митних органів – це комплекс організаційних та аналітичних заходів, що здійснюються уповноваженим підрозділом і полягають у встановленні реального рівня життя, наявності та реальної (ринкової) вартості майна (активів) і доходів посадової особи, аналізі співвідношення рівня життя посадової особи її доходам і перевірці відповідності між даними моніторингу та наявною інформацією.
У п. 21 проєкту Порядку пропонується визначити, що моніторинг способу життя здійснюється з метою встановлення відповідності інформації, зазначеної у декларації доброчесності, що подається посадовою особою митних органів відповідно до ст. 572 2 Митного кодексу України.
Крім того, відповідно до п. 22 проєкту Порядку встановлено, що моніторинг способу життя здійснює уповноважений підрозділ з метою встановлення своєчасності подання декларації доброчесності та відповідності інформації, зазначеної у цій декларації, фактам, що можуть стати відомі від фізичних та/або юридичних осіб; із медіа; з інших відкритих джерел інформації (у тому числі соціальних мереж), яка містить відомості про можливу невідповідність рівня життя посадової особи митного органу задекларованим нею майну і доходам.
Також у п. 8 проєкту Порядку посадові особи уповноваженого підрозділу під час проведення перевірки наділяються повноваженнями користуватися правами, передбаченими Законом України «Про запобігання корупції», положенням про уповноважений підрозділ.
Разом з тим застосування у п. 8 проєкту Порядку широкої дефініції може створити умови для різної правозастосовної практики та зловживань з боку посадових осіб уповноваженого підрозділу під час проведення перевірки.
Слід також звернути увагу на те, що ні у ст. 572-2 Митного кодексу України, ні у проєкті Порядку не передбачено механізму, дієвих інструментів, переліку необхідних даних, що необхідні для встановлення посадовими особами уповноваженого підрозділу реального рівня життя, наявності та реальної (ринкової) вартості майна (активів) і доходів посадової особи митних органів задля подальшого встановлення відповідності інформації, зазначеної у декларації доброчесності, що може призводити до наявності необ’єктивних підходів під час підготовки обґрунтованого висновку за результатами такої перевірки.
Натомість Національне агентство як державний орган, що забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику та уповноважений, серед іншого, здійснювати перевірки декларацій суб’єктів декларування, проводити моніторинг способу життя суб’єктів декларування тощо, наділений більш широкими повноваженнями та інструментами для якісного і повного проведення моніторингу способу життя.
Рекомендації НАЗК:
- п. 8 проєкту Порядку виключити;
- п. 24 проєкту Порядку після слів «в установленому порядку» доповними словами «а у разі виявлення у посадових осіб митних органів порушень вимог Закону України «Про запобігання корупції» в частині запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, невідповідності рівня життя задекларованим ними майну і доходам, декларування ними недостовірної інформації, несвоєчасного подання декларацій, а також виявлення набуття ними необґрунтованих активів та ініціювання питання щодо визнання таких активів необґрунтованими відповідно до положень ст. 290 Цивільного процесуального кодексу України – повідомляти Національне агентство з питань запобігання корупції.»
2. У п. 15 проєкту Порядку пропонується передбачити, що для проведення перевірки утворюється комісія, до складу якої входять члени Дисциплінарного комітету або інші особи, за пропозицією Голови Дисциплінарного комітету. Комісія здійснює свою діяльність відповідно до положення, яке затверджує Держмитслужба за погодженням з Дисциплінарним комітетом.
Проте застосування словосполучення «або інші особи, за пропозицією Голови Дисциплінарного комітету» наділяють дискреційними повноваженнями Голову Дисциплінарного комітету одноособово та упереджено формувати склад комісії, яка наділяється повноваженнями щодо проведення перевірки на доброчесність посадових осіб митних органів.
Крім того, проєкт Порядку не містить чітких вимог щодо роботи комісії. У ньому відсутні положення, які б визначали загальні рамкові характеристики комісії, зокрема:
- граничний склад комісії;
- вимоги до «інших осіб », які можуть бути членами комісії;
- правовий статус членів комісії;
- поширення на членів комісії обмежень, визначених Законом України «Про запобігання корупції», адже члени комісії, зокрема, можуть брати участь у прийнятті рішень в умовах конфлікту інтересів.
Разом з тим, як зазначалось вище, у ст. 572 3 Митного кодексу України визначено, що Дисциплінарний комітет утворюється з метою сприяння митним органам в організації проведення перевірки посадових осіб митних органів на доброчесність та моніторингу способу життя, а не фактичного проведення таких перевірок.
Як наслідок, відсутність загальних характеристик діяльності комісії у поєднанні з повноваженнями, якими вона наділяється, сприяє встановленню непрозорого механізму створення та діяльності комісії, а також зумовлює ризик корупційних зловживань.
Рекомендації НАЗК:
- у проєкті Порядку передбачити прозорий порядок створення та діяльності комісії, поширення обмежень, визначених Законом України «Про запобігання корупції», на осіб, які входять до її складу.
- узгодити між собою пп. 14 – 18 проєкту Порядку зі ст. 572 3 Митного кодексу України.
3. У пп. 17 – 18 проєкту Порядку пропонується встановити, що за результатами проведення перевірки комісія формує висновки та надає пропозиції щодо:
- підтвердження/непідтвердження доброчесності посадової особи митного органу;
- необхідності вжиття управлінських заходів кадрового характеру;
- направлення матеріалів до спеціально уповноваженого суб’єкта у сфері протидії корупції;
- порушення дисциплінарного провадження.
Результати перевірки передаються для затвердження Дисциплінарному комітету.
Проте відповідні положення проєкту Порядку не містять:
- строку, протягом якого комісія повинна сформувати висновок та надати пропозиції;
- способу та чітко визначеного суб’єкта, якому такий висновок з пропозиціями повинен надаватися.
Зазначене може зумовити різну правозастосовну практику, містить ризик зловживань комісією та створює передумови для корупційних практик.
Рекомендації НАЗК:
пп. 17 та 18 проєкту Порядку узгодити між собою, визначивши:
- строк, протягом якого комісія повинна сформувати висновок та надати пропозиції;
- спосіб та суб’єкта, якому такий висновок з пропозиціями повинен надаватися.
4. У п. 19 проєкту Порядку пропонується визначити, що на будь-якій стадії проведення перевірки на доброчесність посадова особа уповноваженого підрозділу в разі виявлення ознак корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення складає обґрунтований висновок, який разом із відповідними матеріалами надсилає компетентним спеціально уповноваженим суб’єктам у сфері запобігання і протидії корупції та інформує керівника митного органу.
Також у п. 24 проєкту Порядку передбачено, що на будь-якій стадії проведення моніторингу способу життя посадова особа уповноваженого підрозділу у разі виявлення ознак корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення складає обґрунтований висновок, який разом із відповідними матеріалами надсилає до відповідного компетентного спеціально уповноваженого суб’єкта у сфері протидії корупції для вжиття ним необхідних заходів у межах компетенції, та який є обов’язковою підставою для відкриття дисциплінарного провадження щодо такої посадової особи в установленому порядку.
Разом з тим у зазначених вище положеннях проєкту Порядку не визначені строк та спосіб надіслання висновку компетентним органам, що може зумовити різну правозастосовну практику, містить ризик зловживань посадовими особами уповноваженого підрозділу шляхом затягування направлення/ ненаправлення відповідного висновку компетентним органам.
Рекомендація НАЗК:
у пп. 19, 24 проєкту Порядку визначити строк та спосіб направлення обґрунтованого висновку до відповідного компетентного спеціально уповноваженого суб’єкта у сфері протидії корупції.
Висновок: проєкт постанови містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання.
Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
[1] https://nazk.gov.ua/pdfjs/?file=/wp-content/uploads/Pages/50/d0/50d0d9eef5cf33c10f1fc7f6e86048a2bf3731bd3d08a36f4cec95baea1475b88460841.pdf
