Картка проєкту
|
Ініціатор(и) проєкту Закону: Кабінет Міністрів України |
Мета проєкту Закону – формування нової національної системи запобігання професійним ризикам шляхом впровадження на законодавчому рівні ризикоорієнтованого підходу у сфері організації безпеки та здоров’я працівників та імплементації положень Директиви Ради 89/391/ЄЕС від 12.06.1989 про запровадження заходів, покликаних заохочувати до покращення безпеки та охорони здоров'я працівників на роботі |
Проєкт Закону № 10147 від 13.10.2023 |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами проведення антикорупційної експертизи проєкту Закону Національне агентство ідентифікувало у його положеннях корупціогенні фактори, зокрема:
нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав та обов’язків державних інспекторів праці через відсутність визначення такого поняття, як «інспекційне відвідування»;
відсутність чітких критеріїв, які б урегульовували питання застосування тих чи інших заходів впливу;
відсутність порядку, способів та форм здійснення перевірок виконання роботодавцем висновків та рекомендацій, отриманих за результатами аналізу стану застосування законодавства про безпеку та здоров’я працівників на роботі;
використання правових конструкцій оціночного характеру, а саме: «які вони вважають», «розумний термін», «таких змін, які необхідні», що допускають невичерпність регулювання;
наділення державних інспекторів праці дискреційними повноваженнями в частині запровадження необґрунтованих та неспівмірних розмірів штрафів.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності фізичних (юридичних) осіб у будь-якій сфері правового регулювання
- У ч. 1 ст. 32 проєкту Закону пропонується встановити, що з метою забезпечення належного застосування законодавства про безпеку та здоров’я працівників на роботі державні інспектори праці для забезпечення відповідних правових норм з безпеки та здоров’я працівників на роботі мають право проводити інспекційні відвідування згідно із законодавством про працю.
Однак у проєкті Закону відсутнє визначення такого поняття, як «інспекційне відвідування».
Відсутнє таке визначення й у міжнародних договорах, зокрема у Конвенції Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованій Законом України від 08.09.2004 № 1985-IV, та Конвенції Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованій Законом України від 08.09.2004 № 1986-IV.
Єдиним нормативно-правовим актом, у якому наведено визначення поняття «інспекційне відвідування», є постанова Кабінету Міністрів України
від 21.08.2019 № 823 «Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю».
Однак указана постанова Уряду визнана протиправною та нечинною рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.04.2021 № 640/17424/19, унаслідок чого вона втратила чинність відповідно до ч.2
ст. 265 Кодексу адміністративного судочинства України.
Крім того, у проєкті Закону відсутні положення, які б встановлювали підстави та спосіб проведення інспекційного відвідування, строки його проведення, а також інформація про те, чи є інспекційне відвідування плановим (позаплановим) заходом державного контролю і чи поширюють на інспекційне відвідування вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Відповідно до ч. 2 ст. 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» органи державного нагляду (контролю) та їх посадові особи під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) зобов’язані дотримуватися встановлених законом принципів, вимог та порядку здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Рекомендації НАЗК:
1) з метою чіткого та однозначного розуміння як суб’єктами господарювання, так і державними інспекторами праці, які безпосередньо здійснюватимуть контрольні заходи, у проєкті Закону необхідно визначити зміст поняття «інспекційне відвідування»;
2) у проєкті Закону визначити підстави, спосіб та строки проведення інспекційного відвідування, а також визначити, чи є інспекційне відвідування плановими (позаплановими) заходами державного контролю, або навести посилання на Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
- У ч. 3 ст. 32 проєкту Закону зазначено, що державний інспектор праці, ґрунтуючись на повному, всебічному та об’єктивному вивченні всіх обставин, виявлених у ході відвідування, за власним переконанням вирішує питання, пропонувати застосовувати штрафні санкції або ж надавати роботодавцю поради чи рекомендації.
Однак у проєкті Закону відсутні будь-які чіткі критерії, які б урегульовували питання застосування тих чи інших заходів впливу.
Указана невизначеність у частині обґрунтованості та доведеності підстав для застосування того чи іншого заходу впливу може призвести до вчинення державними інспекторами праці тиску на суб’єктів господарювання з метою отримання незаконної вигоди та створити умови для виникнення корупційних ризиків.
Крім того, у проєкті Закону не визначено процедури надання державним інспектором праці порад чи рекомендацій, зокрема їх документальної фіксації, що підтверджувало б наявність порушень (недоліків), які потребують усунення.
Додатково зауважуємо, що слово «порада» не містить жодного змістовного навантаження з правової (юридичної) точки зору, а тому не може бути використане в законодавчому акті.
Наявність таких положень призведе до неоднакового їх застосування різними уповноваженими особами під час практичної реалізації законодавчого акта, оскільки вони позбавлені юридичної визначеності та послідовності, а також не визначають конкретних правових наслідків для суб’єктів правозастосування.
Рекомендації НАЗК:
1) задля недопущення застосування одних і тих самих правових норм залежно від суб’єктивної оцінки державного інспектора праці у проєкті Закону необхідно визначити вичерпний перелік підстав та випадків застосування до роботодавця штрафу або надання рекомендацій;
2) у ч. 3 ст. 32 проєкту Закону слово «поради» виключити.
- 3. Відповідно до пропонованої редакції ч.ч. 2, 3 ст. 33 проєкту Закону з метою отримання технічної інформації та консультацій щодо підвищення рівня безпеки та здоров’я працівників на роботі роботодавці також можуть звертатися із проханням про проведення аналізу стану застосування законодавства про безпеку та здоров’я працівників на роботі.
Аналіз стану застосування законодавства про безпеку та здоров’я працівників на роботі проводиться безоплатно посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про працю, з урахуванням пріоритетів та наявних ресурсів.
При цьому висновки та рекомендації, отримані роботодавцем за результатами аналізу стану застосування законодавства про безпеку та здоров’я працівників на роботі, є обов’язковими до виконання роботодавцем і в разі неусунення їх у строк зазначений у висновках та рекомендаціях роботодавець має бути притягнутий до відповідальності за порушення законодавства про безпеку та здоров’я працівників на роботі (ч.ч. 5, 6 ст. 33 проєкту Закону).
Зі змісту зазначеного вбачається, що фактично у цьому випадку йдеться про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), за результатами якого може бути прийнято те чи інше рішення.
Також проєктом Закону пропонується встановити, що Порядок проведення аналізу стану застосування законодавства про безпеку та здоров’я працівників на роботі визначатиме центральним органом виконавчої влади?, що реалізує державну політику у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі (ч. 4 ст. 33 проєкту Закону).
При цьому зауважуємо, що відповідно до ч. 4 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» виключно законами встановлюються спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю).
Крім того, відповідно до ч. 6 ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Однак у проєкті Закону відсутні будь-які особливості чи положення, які б урегульовували порушені питання.
Рекомендація НАЗК:
у проєкті Закону визначити порядок, способи та форми здійснення перевірок виконання роботодавцем висновків та рекомендацій, отриманих за результатами аналізу стану застосування законодавства про безпеку та здоров’я працівників на роботі, або навести посилання на Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
ІІ. Використання правових конструкцій оціночного характеру та слів, які допускають невичерпність регулювання
- У ч. 2 ст. 32проєкту Закону зазначено, що, окрім визначених законодавством про працю повноважень, державні інспектори праці з метою усунення недоліків, виявлених під час інспекційного відвідування, які вони вважають такими, що загрожують здоров’ю чи життю працівників, мають право в межах компетенції вимагати внесення протягом визначеного розумного строку до конструкції споруди, робочого місця/зони, робочого обладнання таких змін, які необхідні для забезпечення дотримання норм законодавства про безпеку та здоров’я працівників на роботі.
Використання правових конструкцій оціночного характеру «які вони вважають», «розумний термін», «таких змін, які необхідні» є корупціогенним фактором, оскільки допускає прийняття упереджених та суб’єктивних управлінських рішень.
Рекомендація НАЗК:
визначити чіткі та однозначні для розуміння особами, які впроваджуватимуть або виконуватимуть критерії вимог цього Закону, на підставі яких державні інспектори праці ідентифікуватимуть недоліки, що загрожують здоров’ю чи життю працівників, встановлюватимуть строки на усунення недоліків, а також визначатимуть перелік змін, необхідних для усунення загроз.
IІІ. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
У ч. 4 ст. 35 проєкту Закону пропонується визначити види порушень та встановити розміри штрафів за їх вчинення.
Однак порівняно з відповідальністю за аналогічні правопорушення у різних сферах правового регулювання, у тому числі визначених КУпАП, запропонований у проєкті Закону розмір штрафу суттєво завищений.
Так, наприклад:
допущення працівника до виконання робіт підвищеної небезпеки без отримання дозволу на виконання робіт підвищеної небезпеки або без здійснення страхування життя, здоров’я та працездатності працівника відповідно до цього Закону – передбачає штраф у розмірі, що дорівнює одноразовій допомозі, яка виплачується сім’ї потерпілого в разі його смерті внаслідок нещасного випадку відповідно до Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування», за кожного такого працівника (сума, що дорівнює 100 розмірам прожиткового мінімуму для працездатних осіб, тобто 268 400 грн за кожного працівника);
непроведення розслідування нещасного випадку чи професійного захворювання – передбачає штраф у розмірі 10 МЗП за кожного працівника, щодо якого не проведено розслідування (67 тис грн за кожного працівника);
неповідомлення центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпеки та здоров’я працівників, про нещасний випадок, який призвів до тяжких травм або смерті потерпілого, – передбачає штраф у розмірі 20 МЗП за кожного працівника, щодо якого стався такий випадок (134 тис. грн).
Для порівняння, норми проєкту Закону передбачають стягнення штрафу у розмірі 3 МЗП (20 100 грн) за вчинення правопорушення з вищим ступенем шкідливості – незабезпечення надання домедичної допомоги та/або незабезпечення евакуації працівників, яким загрожувала небезпека внаслідок аварії.
Враховуючи викладене, розміри штрафних санкцій, запропоновані розробником, є необґрунтованими та неспівмірними.
Наприклад, розмір штрафу за непроведення розслідування є вдвічі меншим за неповідомлення про тяжкий або смертельний нещасний випадок.
З огляду на зазначене запропонована модель регулювання не відповідає принципу пропорційності стягнення ступеню суспільної шкідливості вчиненого діяння.
До того ж у поєднанні з нормами, які створюють широку дискрецію у діяльності інспекторів праці, зокрема на власний розсуд застосовувати штраф або надавати рекомендації, спричинить виникнення умов для тиску на суб’єктів господарювання, діяльність яких є предметом перевірки, створення умов, за яких особа вимушена надавати неправомірну вигоду з метою уникнення більш негативних фінансових наслідків.
Рекомендації НАЗК:
з метою мінімізації корупційних ризиків під час застосування до суб’єктів господарювання відповідальності у проєкті Закону слід привести розмір штрафу у відповідність до принципу пропорційності розміру стягнення ступеню суспільної шкідливості.
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наведених рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
