Картка проєкту
|
Розробник: Міністерство аграрної політики та продовольства України |
Мета проєкту Закону – прискорення економічного відновлення в Україні через лібералізацію земельних відносин шляхом усунення проблем, що виникають під час встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок, набуття прав на земельні ділянки, забезпечення додаткового захисту прав користувачів земельних ділянок, врегулювання питання щодо надання земельних ділянок власникам об’єктів нерухомого майна, спрощення ініціювання проведення земельних торгів із передачі в оренду вільних земель державної та комунальної власності |
Проєкт Закону надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо лібералізації ринку земель та земельних відносин» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, а саме:
необґрунтоване запровадження регулювання, за якого зміна цільового призначення земельної ділянки буде здійснюватися без урахування виду функціонального призначення території;
відсутність чіткої процедури продажу земельних ділянок та завершеного механізму щодо того, хто саме прийматиме рішення про продаж земельних ділянок, а також регламентації прав та обов’язків як органів влади, так і юридичних осіб, створених та зареєстрованих відповідно до законодавства іноземної держави;
запровадження непрозорого механізму розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення;
необґрунтоване виключення земель сільськогосподарського призначення та торфовищ з категорії особливо цінних;
реалізація повноважень «організатора» та «ініціатора» земельних торгів однією особою створює умови для корупційних зловживань;
запропоноване проєктом Закону регулювання щодо відчуження земельної ділянки державної чи комунальної власності фізичною або юридичною особою, яка виявила бажання отримати її в оренду, суперечить нормам Конституції України, Господарського та Цивільного кодексів України, а також допускає різну правозастосовну практику;
запровадження принципу мовчазної згоди на всіх етапах підготовки до аукціону разом із можливістю оскарження відмов органу виконавчої
влади / органу місцевого самоврядування містить корупційні ризики.
Опис виявлених корупціогенних факторів
1. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності фізичних (юридичних) осіб у будь-якій сфері правового регулювання
1.1. У проєкті Закону пропонується ч. 3 ст. 20 Земельного кодексу України (далі – ЗКУ) викласти у новій редакції та встановити, серед іншого, що у разі, якщо функціональні зони не внесено до Державного земельного кадастру, зміна цільового призначення земельної ділянки здійснюється без урахування виду функціонального призначення території.
Щодо наявності інформації про функціональні зони у Державному земельному кадастрі слід зазначити, що інформація, внесена до нього, є неповною.
Згідно з положеннями п. 2.5 розділу 2 Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України
від 04.03.2023 № 220, облік земель у Державному земельному кадастрі є важливою передумовою для їх належного використання, забезпечення справляння плати за землю, уникнення «тіньового» використання та перерозподілу земель. Так, за даними Держгеокадастру України[1], наповненість Державного земельного кадастру становить 74%, тобто майже третина земель країни перебуває поза земельно-кадастровим обліком. Зазначене може свідчити про те, що частина земель, не зареєстрованих у Державному земельному кадастрі, фактично перебуває поза оподаткуванням та може бути самовільно захопленими землями.
Також доцільно врахувати, що функціональне призначення земельної ділянки – це вид використання земельної ділянки, визначений містобудівною документацією. Функціональне призначення території має встановлюватись планом зонування або детальним планом території. Проте наразі не в усіх населених пунктах такі плани розроблено і затверджено, і за таких обставин функціональне призначення земельної ділянки визначається згідно з генеральним планом.
З огляду на вказане неврахування виду функціонального призначення території при зміні цільового призначення земельної ділянки є необґрунтованим, недоцільним та корупційно вразливим фактором.
Рекомендація НАЗК:
у змінах до ч. 3 ст. 20 ЗКУ – абз. 2 виключити.
1.2. Чинною ст. 129 ЗКУ визначено особливості продажу земельних ділянок державної або комунальної власності іноземним державам, юридичним особам, створеним та зареєстрованим відповідно до законодавства іноземної держави, якими, серед іншого, передбачено:
- порядок продажу земельних ділянок, що перебувають у власності держави та територіальних громад;
- органи, уповноважені приймати відповідні рішення;
- винятки щодо того, які земельні ділянки не можуть підлягати продажу, зокрема це стосується земельних ділянок, на яких розташовані об’єкти, які підлягають приватизації.
Водночас проєктом Закону пропонується ст. 129 ЗКУ викласти у новій редакції, встановивши, що продаж земельних ділянок, що перебувають у власності держави та територіальних громад, юридичним особам, створеним та зареєстрованим відповідно до законодавства іноземної держави, допускається виключно за умови реєстрації юридичною особою, створеною та зареєстрованою відповідно до законодавства іноземної держави, постійного представництва з правом ведення господарської діяльності на території України.
Будь-які інші уточнюючі процедурні питання (чітка процедура продажу земельних ділянок, а також завершеність юридичного механізму щодо того, хто саме прийматиме рішення про продаж земельних ділянок) продажу земельних ділянок, що перебувають у власності держави та територіальних громад, у проєкті Закону відсутні.
Зазначене призведе до правової невизначеності в частині регламентації прав та обов’язків як органів влади, так і юридичних осіб, створених та зареєстрованих відповідно до законодавства іноземної держави, а також сприяє непрозорому обігу відповідних земельних ділянок.
Рекомендація НАЗК:
п.п. 9 п. 1 розділу І проєкту Закону виключити, ст. 129 ЗКУ залишити в чинній редакції.
1.3. У проєкті Закону передбачається внести зміни до ст. 1021 ЗКУ шляхом її доповнення ч.ч. 12 та 13, згідно з якими особа, яка використовує земельну ділянку на праві емфітевзису та яка відповідно до закону може мати у власності земельну ділянку сільськогосподарського призначення, має переважне право купівлі цієї земельної ділянки у разі її продажу, за умови, що вона сплачує ціну, за якою вона продається. Реалізація особою переважного права купівлі земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться у її користуванні на праві емфітевзису, здійснюється за правилами, встановленими ст. 1301 ЗКУ.
У свою чергу, згідно з ч. 1 ст. 1301 ЗКУ (у редакції проєкту Закону) переважне право купівлі земельних ділянок сільськогосподарського призначення мають такі суб’єкти: у другу чергу – орендар земельної ділянки та особа, яка використовує земельну ділянку на праві емфітевзису (емфітевт).
Разом з тим згідно з положеннями ч. 4 ст. 1021 ЗКУ (до якої не передбачаються зміни) особа, яка використовує земельну ділянку на праві емфітевзису, може передавати її в оренду на строк, що не перевищує строк договору емфітевзису.
У зв’язку з цим виникає питання, якими критеріями слід керуватися власнику земельної ділянки, який здійснює продаж відповідної земельної ділянки, у разі, якщо і орендар, і емфітевт земельної ділянки приймуть рішення скористатися своїм переважним правом купівлі земельної ділянки сільськогосподарського призначення.
Указані обставини не відповідають принципу юридичної визначеності та в процесі правозастосування створять передумови для запровадження непрозорого механізму розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення та, як наслідок, колізій і судових спорів при правозастосуванні.
У Рішенні Конституційного Суду України від 20.06.2019 № 6-р зазначено, що юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абз. 4 – 6 п.п. 4.1 п. 4 мотивувальної частини).
Рекомендація НАЗК:
запропоновану проєктом Закону редакцію ч. 1 ст. 1301 ЗКУ доопрацювати, визначивши критерії прийняття власником земельної ділянки сільськогосподарського призначення, який здійснює її продаж, рішення у разі, якщо і орендар, і емфітевт земельної ділянки вирішать скористатися своїм переважним правом купівлі земельної ділянки сільськогосподарського призначення.
1.4. У чинній редакції ст. 150 ЗКУ наведено перелік земель, які відносяться до особливо цінних, зокрема в складі земель сільськогосподарського призначення:
чорноземи нееродовані несолонцюваті на лесових породах; лучно-чорноземні незасолені несолонцюваті суглинкові ґрунти; темно-сірі опідзолені ґрунти та чорноземи опідзолені на лесах і глеюваті; бурі гірсько-лісові та дерново-буроземні глибокі і середньо глибокі ґрунти; дерново-підзолисті суглинкові ґрунти; коричневі ґрунти Південного узбережжя Криму, дернові глибокі ґрунти Закарпаття;
торфовища з глибиною залягання торфу більше одного метра і осушені незалежно від глибини, торфовища у складі водно-болотних угідь міжнародного значення.
Натомість у проєкті Закону пропонується виключити вказані землі з категорії особливо цінних та фактично їх знецінити.
Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
За таких обставин пропоновані зміни фактично нівелюють правові стандарти щодо охорони земель та раціонального їх використання, що встановлені законодавством, у тому числі Конституцією України.
Рекомендація НАЗК:
п. 18 п. 1 розділу І проєкту Закону виключити, ст. 150 ЗКУ залишити в чинній редакції.
2. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
2.1. У проєкті Закону пропонується внести зміни до ст. 135 ЗКУ та встановити, що ініціатором земельних торгів з передачі в оренду земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності є фізична або юридична особа, яка виявила бажання отримати в оренду земельну ділянку.
Учасником земельних торгів може бути також ініціатор земельних торгів.
Організатором земельних торгів є: у разі передачі земельної ділянки державної чи комунальної власності сільськогосподарського призначення в оренду за ініціативою особи, яка виявила бажання отримати її в оренду, – ініціатор земельних торгів.
Зі змісту зазначеного вбачається, що проєктом Закону передбачається об’єднати ініціатора та організатора земельних торгів в одній особі.
Однак таке об’єднання статусів / повноважень нівелює правові стандарти проведення земельних торгів, оскільки організатор земельних торгів має:
підготувати лот та документи на нього, визначити умови та час проведення торгів;
визначити стартовий розмір орендної плати за земельну ділянку, підготувати проект договору оренди;
строк, умови використання земельної ділянки, обмеження у використанні тощо.
Враховуючи зазначене, пропоноване регулювання призведе до зловживань та виникнення низки корупційних ризиків, оскільки фізична або юридична особа, яка виступає ініціатором земельних торгів, є заінтересованою особою у придбанні певного лота та може на власний розсуд, з урахуванням приватних інтересів, визначати, наприклад, час проведення торгів, стартову ціну, як організатор торгів – дискваліфіковувати інших учасників торгів та отримувати їх гарантійні внески, що, своєю чергою, є неприпустимим.
Також доцільно врахувати, що розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності є корупційно вразливою сферою, а тому надання потенційним орендарям, емфітевтам, суперфіціаріям права ініціювання земельних торгів земельними ділянками державної та комунальної власності може призвести до монополізації ринку.
Рекомендація НАЗК:
ст. 135 ЗКУ залишити у чинній редакції.
2.2. Проєктом Закону передбачається внести зміни до ч.ч. 4, 6 ст. 136 ЗКУ, визначивши, зокрема, що:
у разі залишення протягом місяця без розгляду органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування клопотання про проведення земельних торгів, поданого фізичною або юридичною особою, яка виявила бажання отримати в оренду земельну ділянку державної чи комунальної власності сільськогосподарського призначення, чи невключення до такого рішення земельної ділянки, вказаної в клопотанні ініціатора, стартова ціна лота; строк, інші умови користування земельною ділянкою у разі набуття права користування нею на земельних торгах, обмеження у використанні земельної ділянки; відомості про особу, уповноважену організатором земельних торгів на укладення (підписання) договору купівлі-продажу, оренди, суперфіцію, емфітевзису земельної ділянки, яка або право на яку виставляється на земельні торги; проект договору купівлі-продажу, оренди, емфітевзису, суперфіцію земельної ділянки визначаються ініціатором;
закупівля послуг з виконання робіт із землеустрою, оцінки земель у процесі підготовки лотів до продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) на земельних торгах не здійснюється, якщо земельні торги проводяться ініціатором земельних торгів.
Таким чином, організаційні питання щодо відчуження земельної ділянки державної чи комунальної власності, передачі її в заставу, надання в користування вправі вирішувати фізична або юридична особа, яка виявила бажання отримати її в оренду.
Однак запропоновані у проєкті Закону положення не відповідають вимогам ч. 1 ст. 13 Конституції України, згідно з якою земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Водночас згідно з ч. 2 ст. 5 Господарського кодексу України конституційні основи правового господарського порядку в Україні становлять: право власності Українського народу на землю, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони, що здійснюється від імені Українського народу органами державної влади і органами місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України; забезпечення державою захисту прав усіх суб’єктів права власності і господарювання.
Своєю чергою, у ч. 1 ст. 317 Цивільного кодексу України визначено, що власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном.
З огляду на вказане пропоноване у проєкті Закону регулювання щодо відчуження земельної ділянки державної чи комунальної власності фізичною або юридичною особою, яка виявила бажання отримати її в оренду, суперечить нормам Конституції України, Господарського та Цивільного кодексів України, допускає різне тлумачення норм та створює умови для виникнення корупційних ризиків.
Рекомендація НАЗК:
у проєкті Закону нові абзаци, якими пропонується доповнити ч.ч. 4 та 6 ст. 136 ЗКУ, виключити.
2.3. У проєкті Закону пропонується доповнити ЗКУ новою ст. 1361 та визначити особливості підготовки лотів для продажу на земельних торгах ініціатором земельних торгів, якими передбачається, що ініціатор земельних торгів, тобто фізична або юридична особа, яка виявила бажання отримати в оренду земельну ділянку державної чи комунальної власності сільськогосподарського призначення, подає клопотання про проведення земельних торгів до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Відповідний орган місцевого самоврядування або орган виконавчої влади в місячний строк має розглянути клопотання і прийняти рішення про проведення земельних торгів.
У разі якщо земельна ділянка не сформована, надається дозвіл на розроблення землевпорядної документації.
У разі залишення органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування клопотання без розгляду ініціатор земельних торгів замовляє документацію із землеустрою без надання дозволу на її розроблення щодо земельної ділянки, яка виставляється на земельні торги або право користування на яку передається на земельних торгах.
Ініціатор земельних торгів замовляє документацію із землеустрою, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування.
Розроблена без надання дозволу документація із землеустрою підлягає затвердженню органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування протягом 30 днів з дня надходження клопотання про затвердження документації із землеустрою та документації, доданої до клопотання.
Якщо орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування після спливу 30 днів залишив без розгляду клопотання про затвердження документації із землеустрою, така документація вважається затвердженою, а ініціатор земельних торгів може бути організатором земельних торгів щодо такої земельної ділянки у термін, що не перевищує 60 днів з дня надходження клопотання про затвердження документації із землеустрою.
При цьому відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у затвердженні документації із землеустрою може бути оскаржена до суду.
Зі змісту зазначеного вбачається, що проєктом Закону запроваджується принцип мовчазної згоди практично на всіх етапах підготовки до проведення земельних торгів, а також встановлюється можливість оскарження відмов органу виконавчої влади / органу місцевого самоврядування, що створює умови для корупційних зловживань.
Указані обставини, з одного боку, фактично позбавляють органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування права на відмову у наданні дозволу або затвердженні документації із землеустрою, що ставить їх практично у залежність від бажань та інтересів ініціатора земельних торгів, а з іншого – створюють умови для виникнення корупційних ризиків шляхом надання можливості недобросовісним посадовим особам органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування не втручатися у процедуру організації земельних торгів в інтересах певних осіб.
Рекомендації НАЗК:
абз. 2, яким пропонується доповнити ст. 136 ЗКУ, – виключити;
ст. 1361 , якою пропонується доповнити ЗКУ, – виключити;
зміни до ст. 2 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» – виключити.
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання.
В.о. Голови Національного агентства
з питань запобігання корупції Ярослав ЛЮБЧЕНКО
[1] Заголовна сторінка, розділ «Наповненість кадастру»: вебсайт. URL: https://land.gov.ua/
