Картка проєкту
|
Розробник: Міністерство соціальної політики України |
Мета проєкту Закону – забезпечення належної реалізації людиною конституційного права на належний соціальний захист та на достатній життєвий рівень |
Проєкт Закону надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо формування комплексної та справедливої соціальної підтримки (виплат та послуг) для осіб, в яких обмежена працездатність, зокрема, осіб з інвалідністю» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, а саме:
- недосконалість понятійного апарату проєкту Закону, що зумовлює різну правозастосовну практику та корупційні ризики під час віднесення особи до статусу особи зі стійким повним обмеженням працездатності / особи зі стійким частковим обмеженням працездатності;
- запровадження непрозорої процедури механізму оцінки працездатності, що в процесі правозастосування може зумовити корупційні правопорушення, пов’язані із прийняттям упереджених управлінських рішень;
- нечіткий зміст підстав для відмов особі у здійсненні щомісячної страхової виплати у зв’язку зі стійким обмеженням працездатності, що створює умови для прийняття упереджених рішень;
- встановлення непрозорої процедури прийняття органом оцінки працездатності рішень, пов’язаних із здійсненням страхових виплат;
- відсутність механізму прийняття рішення про встановлення факту наявності причинного зв’язку між настанням непрацездатності й ушкодженням здоров’я та порядку його встановлення.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
1.1. У п.п. 2 п. 17 розділу І проєкту Закону передбачається визначити у Законі України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування» (далі – Закон) такі терміни «особа зі стійким повним обмеженням працездатності», «особа зі стійким частковим обмеженням працездатності». Основним критерієм віднесення осіб до зазначених статусів є значне, повне або часткове обмеження здатності особи до здійснення трудової діяльності.
Крім того, змінами пропонується визначити термін «стійке обмеження працездатності» як обмеження функціональних можливостей особи, яке носить постійний характер, і в умовах недостатньої компенсації таких обмежень з боку держави шляхом створення правових, економічних, політичних, соціальних, психологічних та інших умов для забезпечення прав осіб, які мають обмеження функціональних можливостей, нарівні з іншими громадянами, спричиняє додаткові перешкоди у трудовій діяльності та впливає на ефективність виконання трудової функції.
Проте проєкт Закону не містить чітких критеріїв визначення змісту понять «значне обмеження», «повне обмеження» та «часткове обмеження», а також застосування конструкцій «додаткові перешкоди», «ефективність виконання трудової функції», які є оціночними категоріями, не дає змоги дійти чіткого розуміння щодо тлумачення змісту терміна «стійке обмеження працездатності».
Указані обставини можуть зумовити різну правозастосовну практику під час віднесення особи до статусу особи зі стійким повним / частковим обмеженням працездатності, в т.ч. при врегулюванні питання визначення критеріїв встановлення стійкого обмеження працездатності на рівні акта Уряду, що створює умови для суб’єктивного правозастосування уповноваженими посадовими особами, в тому числі з корупційною метою.
Рекомендація НАЗК:
конкретизувати зміст термінів «особа зі стійким повним обмеженням працездатності», «особа зі стійким частковим обмеженням працездатності», «стійке обмеження працездатності» з урахуванням наданих зауважень.
1.2. У п.п. 20 п. 17 розділу І проєкту Закону передбачається внести зміни до Закону, зокрема, шляхом доповнення новим розділом V1, у ст. 282 якого визначити:
«Оцінка працездатності проводиться після проходження особою реабілітації відповідно до медичних показань. Оцінка працездатності проводиться за методологією, яка ґрунтується на міжнародній класифікації функціонування. Критерії встановлення стійкого обмеження працездатності і порядок проведення оцінки працездатності встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Орган оцінки працездатності організовує здійснення оцінки працездатності шляхом закупівлі послуг експертів у сфері оцінки функціонування».
При цьому згідно з новим п.п. 61 п. 1 ст. 1 Закону (у редакції проєкту Закону) орган оцінки працездатності – це юридична особа публічного права, до основних завдань якого належить реалізація державної політики у сфері зайнятості населення та трудової міграції, соціального захисту від безробіття.
Однак з урахуванням зазначеного неврегульованими у проєкті Закону залишаються питання щодо:
- суб’єкта прийняття методології оцінки працездатності;
- суб’єкта проведення оцінки працездатності (орган оцінки працездатності чи експерти у сфері оцінки функціонування);
- вимог до експертів у сфері оцінки функціонування, в т.ч. у частині поширення на них вимог та обмежень, визначених Законом України «Про запобігання корупції»;
- порядку проведення закупівлі послуг експертів у сфері оцінки функціонування;
- механізму взаємодії органу оцінки працездатності та експертів у сфері оцінки функціонування, обсягу та розподілу їхніх повноважень.
Крім того, проєкт Закону чітко не унормовує питання щодо визначення вичерпного обсягу (переліку) повноважень органу з оцінки працездатності, якому передбачається надати повноваження здійснювати від імені держави владні управлінські функції, а також механізму прийняття ним рішень, пов’язаних із реалізацією повноважень у частині забезпечення проведення оцінки працездатності.
Враховуючи той факт, що на службових осіб юридичних публічного права не поширюються вимоги та обмеження, визначені Законом України «Про запобігання корупції», відповідна правова невизначеність може призвести до ускладнення реалізації передбачених цим Законом заходів із запобігання чи протидії корупції.
Також з урахуванням зауважень, викладених у п. 1.1, викликає застереження неврегульованість у проєкті Закону основних засад проведення оцінки працездатності, що, ураховуючи приписи п. 6 ч. 1 ст. 92 Конституції України, є предметом регулювання виключно закону.
Сукупність указаних обставин свідчить про запровадження непрозорого механізму оцінки працездатності, що в процесі правозастосування може зумовити корупційні правопорушення, обумовлені прийняттям упереджених управлінських рішень.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень та застережень.
1.3. Згідно із ч. 1 ст. 286 нового розділу V1 Закону Уповноважений орган відмовляє у здійсненні щомісячної страхової виплати у зв’язку із стійким обмеженням працездатності, серед іншого, якщо статус особи із стійким обмеженням працездатності був встановлений на підставі завідомо неправдивої інформації.
Водночас у проєкті Закону не визначено механізму, критеріїв віднесення інформації до завідомо неправдивої інформації та суб’єкта підтвердження подання особою завідомо неправдивої інформації.
Запропоновані проєктом Закону положення створюють умови для прийняття упереджених рішень та ризик необґрунтованих відмов особі у здійсненні щомісячної страхової виплати у зв’язку зі стійким обмеженням працездатності.
Аналогічне за змістом зауваження в частині застосування правової конструкції «завідомо неправдиві відомості» стосується також положень ст. 41 Закону (у редакції проєкту Закону).
Рекомендація НАЗК:
визначити у проєкті Закону механізм, критерії віднесення інформації до завідомо неправдивої інформації / неправдивих відомостей та суб’єкта підтвердження подання особою такої інформації / відомостей.
1.4. Згідно із ч. 5 ст. 41 Закону (у редакції проєкту Закону) суми, одержані в рахунок страхових виплат застрахованою особою або іншою особою, яка має на це право, можуть бути утримані територіальними органами уповноваженого органу управління, якщо рішення про їх виплату прийнято на підставі підроблених документів або якщо у документах подано завідомо неправдиві відомості, а також якщо допущено помилку, яка впливає на суму страхових виплат.
Пропоноване положення в частині визначення надання надавачем підроблених документів як підстави для прийняття територіальними органами уповноваженого органу управління рішення про утримання сум, одержаних в рахунок страхових виплат, є необґрунтованим, зважаючи на відсутність у зазначеного органу повноважень встановлювати факт підроблення документів.
Такий факт може встановлюватися в порядку, визначеному кримінально-процесуальним законодавством. При цьому уповноважений орган може встановити лише ознаки підроблення документів.
Зауваження в частині відсутності механізму встановлення / підтвердження фактів приховування захворювань викликають також положення п. 2 ч. 1 ст. 16 (у редакції проєкту Закону), п. 2 ч. 1 нової ст. 286 Закону.
Крім зазначеного, запропонована редакція ч. 5 ст. 41 Закону (у редакції проєкту Закону) містить оціночну конструкцію «можуть бути», застосування якої наділяє територіальні органи уповноваженого органу управління дискреційними повноваженнями та створює умови для використання суб’єктивних підходів при прийнятті відповідних рішень та необґрунтованого утримання страхових виплат.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.
1.5. У п.п. 29 п. 17 розділу І проєкту Закону передбачаються зміни до Закону, згідно з якими строк здійснення страхових виплат, встановлених попередньо МСЕК, або ЛКК, або іншим органом, що визначив ступінь втрати професійної працездатності потерпілих, продовжується з дня їх припинення і до часу оцінки працездатності проведеної органом оцінки працездатності. При цьому сума страхових виплат за минулий час виплачується за умови підтвердження втрати працездатності та причинного зв’язку між настанням непрацездатності та ушкодженням здоров’я.
Однак проєктом Закону не встановлено суб’єкта прийняття рішення про встановлення факту наявності причинного зв’язку між настанням непрацездатності й ушкодженням здоров’я та порядку його встановлення.
Зазначене створює умови для різного тлумачення та правозастосування, що створює умови для реалізації повноважень в умовах конфлікту інтересів при встановленні відповідних юридичних фактів.
Рекомендація НАЗК:
визначити у п.п. 29 п. 17 розділу І проєкту Закону суб’єкта прийняття рішення про встановлення факту наявності причинного зв’язку між настанням непрацездатності й ушкодженням здоров’я та процедуру встановлення причинного зв’язку.
1.6. У запропонованій проєктом Закону редакції ст. 16 Закону встановлюється, що однією з підстав втрати права на страхову виплату у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю є нез’явлення без поважних причин у призначений строк на медичний огляд, оцінку працездатності.
Разом з тим проєкт Закону не містить вичерпного переліку поважних причин, які слугуватимуть підставою для втрати права на страхову виплату.
Відсутність відповідних положень наділяє посадових осіб уповноваженого органу непрозорими дискреційними повноваженнями та створює умови для прийняття упереджених рішень, в тому числі з метою отримання неправомірної вигоди.
Подібні за змістом зауваження стосуються також ч. 2 ст. 287, ч. 3 ст. 288 Закону (у редакції проєкту Закону) в частині застосування конструкцій «без поважних причин», «з поважних причин».
Рекомендація НАЗК:
визначити у проєкті Закону вичерпний перелік поважних причин, які слугуватимуть підставою для втрати права / відновлення страхової виплати.
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
В.о. Голови Національного агентства
з питань запобігання корупції Микола КОРНЕЛЮК
