Висновок антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування перевезень пасажирів на таксі або легковими автомобілями на замовлення»

Картка проєкту

 

Розробник проєкту Закону: Міністерство розвитку громад та територій України Мінрозвитку)

Мета проєкту Закону – комплексне впорядкування правового регулювання перевезень пасажирів на таксі або легковими автомобілями на замовлення з урахуванням сучасних моделей організації  таких  перевезень, зокрема  із  використанням  цифрових  платформ, шляхом створення прозорих і зрозумілих  правил діяльності для всіх учасників ринку, підвищення рівня безпеки пасажирів, легалізації самозайнятої діяльності водіїв та забезпечення ефективного державного контролю у цій сфері

Проєкт Закону надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України

 

Резюме антикорупційної експертизи

 

За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування перевезень пасажирів на таксі або легковими автомобілями на замовлення» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, а саме:

- відсутність завершеної процедури набуття права автомобільного перевізника на надання послуг з перевезення на таксі або легковим автомобілем на замовлення;

- відсутність чіткої процедури здійснення Укртрансбезпекою онлайн-моніторингу платформ та прийняття рішень щодо внесення платформи до Переліку заборонених платформ або виключення з нього;

- внутрішню неузгодженість та дублювання положень проєкту Закону щодо умов надання послуг з перевезення пасажирів легковими автомобілями на замовлення, а також використання неоднозначної термінології.

 

Опис виявлених корупціогенних факторів

 

І. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання

1. Проєктом Закону пропонується внести зміни до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування перевезень пасажирів на таксі або легковими автомобілями на замовлення.

У запропонованій проєктом Закону редакції ст. 9 встановлюються особливості ліцензування на автомобільному транспорті та набуття права на надання послуг з перевезення легковими автомобілями на замовлення та таксі.

Проєктом Закону пропонується внести зміни до ст. 9 Закону України «Про автомобільний транспорт» (далі – Закон), зокрема виключити положення щодо ліцензування господарської діяльності з внутрішніх перевезень пасажирів на таксі, внутрішніх перевезень пасажирів легковими автомобілями на замовлення та міжнародних перевезень пасажирів на таксі.

Автомобільний перевізник повідомляє про надання послуги з внутрішніх перевезень пасажирів легковим автомобілем на замовлення та на таксі на підставі повідомлення про початок надання таких послуг, поданого центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань безпеки на наземному транспорті (далі – Укртрансбезпека), в порядку, встановленому цим Законом.

Згідно ст. 29 Закону (у редакції проєкту Закону) автомобільним перевізником, який здійснює перевезення пасажирів на договірних умовах є суб’єкт господарювання, який відповідно до законодавства та одержаної ліцензії або права, набутого відповідно до статті 35⁵ цього Закону.

Водночас аналіз положень нової ст. 35⁵ Закону не дозволяє чітко визначити підстави набуття права автомобільним перевізником на провадження господарської діяльності з внутрішніх перевезень пасажирів легковим автомобілем на замовлення та на таксі.

Відповідна правова невизначеність положень проєкту Закону створює умови для їх довільного тлумачення та правозастосування, а також ризик прийняття упереджених рішень, в тому числі з метою отримання неправомірної вигоди.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Закону з метою визначення чітких правових підстав набуття права на здійснення відповідних перевезень автомобільним перевізником.

 

2. Відповідно до ст. 1 Закону (у редакції проєкту Закону) особиста послуга з перевезення легковим автомобілем на замовлення це оплатне, без використання найманої праці та без реєстрації підприємцем перевезення пасажира та його багажу легковим автомобілем на замовлення в межах країни.

У ч. 14 ст. 35 Закону (у редакції проєкту Закону) передбачено, що послуги (особисті послуги) на внутрішні перевезення пасажирів легковими автомобілями на замовлення можуть надаватися тільки за попередньою домовленістю, оформленою письмовим договором між автомобільним перевізником, автомобільним самозайнятим перевізником та замовником таких послуг, або на замовлення, отримане через платформу.

Згідно нової ст. 35² Закону послуги на внутрішні перевезення пасажирів легковими автомобілями на замовлення можуть надаватися тільки за попередньою домовленістю, оформленою, у тому числі через платформу, із замовником послуг. Особисті послуги на внутрішні перевезення пасажирів легковими автомобілями на замовлення можуть надаватися автомобільним самозайнятим перевізником виключно на підставі замовлення, отриманого через платформу.

Однак наведені положення нових ст.ст. 35 та 35² Закону фактично дублюють одне одного, регулюючи ті самі відносини щодо умов надання послуг на внутрішні перевезення легковими автомобілями на замовлення, що у поєднанні з  використанням словесних конструкцій «послуги (особисті послуги)», «послуги», «особисті послуги» створює умови для упередженого правозастосування шляхом вибіркового застосування відповідних норм, у тому числі з корупційною метою.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.

 

3. Відповідно до положень нових ст. ст. 35¹ та 35² Закону автомобільний перевізник, який надає послуги на внутрішні перевезення легковим автомобілем на замовлення самостійно, водії автомобільного перевізника та автомобільний самозайнятий перевізник повинні володіти сертифікатами водія, отриманими відповідно до ст. 35³ цього Закону».

Однак у відповідній ст. 35³  Закону відсутні положення, що регулюють процедуру видачі сертифікату водія.

Аналогічне за змістом зауваження стосується ч. 5 ст. 35⁶ «інформацію про таких перевізників відповідно до ст. 35⁸ цього Закону».

Наявність у проєкті Закону численних суперечностей між різними положеннями призводить до встановлення нечіткої процедури видачі сертифікату водія, створюючи умови до різної правозастосовної практики та корупційних зловживань.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.

 

ІІ. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення

1. Згідно з ч. 7 нової ст. 35⁴ Закону у складі заяви про видачу сертифікату водія може зазначатися інформація про номерний знак легкового автомобіля, на якому водій, праця якого буде використовуватися автомобільним перевізником, буде виконувати перевезення, VIN-код та наявність чинного протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу. Якщо особа виявила намір надавати особисті послуги з перевезення пасажирів легковими автомобілями на замовлення, зазначення такої інформації є обов'язковим.

Водночас відповідно до ч. 9 ст. 35⁴ проєкту Закону підставами для відмови у видачі сертифіката водія, зокрема є подання неповного переліку відомостей або документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого сертифіката.

Однак зміст наведених положень нової ст. 35⁴ Закону в результаті застосування оціночної конструкції «неповний перелік відомостей або документів, необхідних для прийняття рішення» у поєднанні з відсутністю вичерпного переліку відомостей та документів, які подаються заявником для отримання сертифіката водія, не дозволяє чітко визначити обсяг відомостей та документів, які водій зобов’язаний надати, що створює умови для упередженого правозастосування під час розгляду уповноваженим суб’єктом заяв про видачу сертифікатів водіїв, а також ризик корупційних зловживань.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.

 

2. Відповідно до нових ст. ст. 35⁴ та 35⁵ Закону передбачено, що перевірка заяви та доданих документів / перевірка повідомлення здійснюється Укртрансбезпекою, виключно з використанням Єдиного комплексу інформаційних систем у сфері безпеки на наземному транспорті. За наявності технічної можливості така перевірка повністю або частково здійснюється автоматично засобами Єдиного комплексу інформаційних систем у сфері безпеки на транспорті.

Однак використання конструкції «за наявності технічної можливості така перевірка повністю або частково здійснюється автоматично» у поєднанні з відсутністю визначення змісту повної або часткової перевірки, наділяє посадових осіб уповноваженого органу необґрунтованими дискреційними повноваження щодо вибіркового застосування проведення відповідних перевірок повністю або частково автоматично, та в процесі правозастосування може призвести до корупційних зловживань.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.

 

3. Згідно із новою ст. 35⁸ Закону підставою для внесення платформи до Переліку заборонених онлайн платформ є функціонування платформи без дотримання вимог ст. 35⁶ цього Закону. Наявність підстав та порядок їх виявлення встановлюється Укртрансбезпекою за результатами перевірки дотримання вимог законодавства про автомобільний транспорт операторами платформ, проведеної у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Перевірка проводиться за зверненнями громадян, органів державної та влади та місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, а також Укртрансбезпекою за власною ініціативою, якщо посадовими особами цього органу під час онлайн-моніторингу виявлені ознаки функціонування платформи.

У разі встановлення наявності підстави, зазначеної в ч. 5 цієї статті, Укртрансбезпека, звертається до оператора платформи з вимогою припинити порушення та надати пояснення щодо виявлених фактів у визначений строк, але не менш як впродовж 10 робочих днів.

Відсутність пояснень не перешкоджає внесенню такої платформи до Переліку заборонених платформ у сфері автомобільного транспорту.

Рішення Укртрансбезпеки про внесення платформи до Переліку платформ доступ до яких обмежено має містити перелік заходів необхідних для обмеження доступу.

Укртрансбезпека може ухвалити рішення про виключення платформи з Переліку заборонених платформ у сфері автомобільного транспорту, якщо оператор такої платформи подав повідомлення про початок її функціонування відповідно до статті 35⁶ цього Закону.

Однак положення нової ст. 35⁸ Закону не визначають:

• предмету звернень громадян, органів державної та влади та місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, що є підставою для проведення перевірки;
• порядку проведення Укртрансбезпекою онлайн-моніторингу, а також критерії, за якими посадові особи Укртрансбезпеки встановлюють наявність ознак функціонування платформи, що є підставою для проведення відповідної перевірки;
• граничного (максимального) строку надання оператором платформи пояснень щодо виявлених фактів порушення;
• вичерпного переліку рішень, які приймає Укртрансбезпека за результатами розгляду отриманих від оператора платформи пояснень або за їх відсутності, а також строку прийняття таких рішень.

Запропоноване проєктом Закону регулювання, у поєднанні з використання оціночного слова «може» наділяє Укртрансбезпеку надмірним обсягом дискреційних повноважень і створює умови для прийняття упереджених рішень щодо внесення / виключення платформи до / з  Переліку заборонених платформ, у т.ч з метою отримання неправомірної вигоди.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.

 

4. Відповідно до нової ст. 35⁶ Закону оператор платформи може надавати доступ до платформи автомобільним перевізникам та автомобільним самозайнятим перевізникам за умови подання повідомлення Укртрансбезпеці, про таких оператора та платформу відповідно до ст. 35⁷ цього Закону.

Таке повідомлення подається безоплатно у порядку визначеному Кабінетом Міністрів України.

При цьому у ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги» визначено, що адміністративна послуга – результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або здійснення обов’язків такої особи відповідно до закону.

Виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються, зокрема: найменування адміністративної послуги та підстави для її одержання; перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; граничний строк надання адміністративної послуги; перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги (ч. 1 ст. 5 Закону України «Про адміністративні послуги»).

Ураховуючи те, що процедура подання оператором платформи повідомлення про оператора та платформу має ознаки адміністративної послуги, процедуру розгляду таких повідомлень з урахуванням вимог ст. 5 Закону України «Про адміністративні послуги» має бути унормовано на рівні закону.

Відповідна правова невизначеність у положеннях проєкту Закону створює ризик порушення прав операторів платформ під час реалізації відповідної адміністративної процедури посадовими особами уповноваженого органу та корупційних зловживань..

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.

 

Висновок:

проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.

 

 

Голова Національного агентства

з питань запобігання корупції                                                                                                                                                                      Віктор ПАВЛУЩИК