Картка проєкту
|
Суб’єкт права законодавчої ініціативи: Кабінет Міністрів України |
Мета проєкту Закону – створення нормативно-правових засад щодо зміни підходів до проведення оцінки визначення потреб та механізму їх забезпечення для осіб з обмеженням повсякденного функціонування. |
Проєкт Закону (реєстр. № 12178 від 04.11.2024) |
Резюме антикорупційної експертизи
У пояснювальній записці до проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впровадження оцінювання повсякденного функціонування особи» (далі – проєкт Закону) зазначено, що метою його прийняття є, зокрема, спрощення процесів встановлення інвалідності за рахунок формалізації відповідних критеріїв і врегулювання процедур; цифровізація проходження експертизи; запровадження прозорих механізмів оскарження.
Підтримуючи мету проєкту Закону, зазначену в пояснювальній записці, а саме необхідність реформування системи медико-соціальної експертизи в Україні, за результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори в його редакції:
- запровадження корупційно вразливого механізму оцінювання повсякденного функціонування особи, а також встановлення інвалідності дитині;
- наділення членів експертних команд непрозорими дискреційними повноваженнями під час проведення оцінювання повсякденного функціонування особи;
- недосконалість термінологічного апарату та завершеного правового механізму проведення повторного та позачергового оцінювання повсякденного функціонування особи, що зумовлює різну правозастосовну практику та корупційні ризики під час вирішення питань про їх призначення;
- незавершене врегулювання процедури проведення медичної експертизи, що може зумовити її проведення уповноваженими особами в умовах конфлікту інтересів;
- відсутність у проєкті Закону вичерпного переліку поважних причин, які слугуватимуть підставою для поновлення виплати державної соціальної допомоги особі з інвалідністю з дитинства зумовлює можливість прийняття упереджених рішень, в тому числі з корупційною метою;
- встановлення непрозорої процедури призначення державної соціальної допомоги, а також наділення уповноважених суб’єктів владних повноважень надмірними дискреційними повноваженнями, які створюють умови для корупційних зловживань;
- нечіткий та непрозорий механізм проходження повторного огляду (оцінювання), в тому числі в умовах правового режиму воєнного та надзвичайного стану, що створює умови для необґрунтованого призначення пенсій;
- відсутність механізму прийняття рішення про встановлення факту наявності причинного зв’язку між настанням непрацездатності й ушкодженням здоров’я та порядку його встановлення.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
1.1. У п.п. 1 п. 5 розділу І проєкту Закону передбачається викласти в новій редакції ст. 3 Закону України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні», визначивши, зокрема, що інвалідність повнолітній особі встановлюється за результатами оцінювання повсякденного функціонування особи, проведеного експертною командою з оцінювання повсякденного функціонування особи у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Крім того, у п.п. 8 п. 6 розділу І проєкту Закону передбачається доповнити Основи законодавства України про охорону здоров’я (далі – Основи) новою ст. 691, відповідно до положень якої:
оцінювання повсякденного функціонування особи проводиться експертними командами з оцінювання повсякденного функціонування особи (далі – експертні команди), що формуються в кластерних та надкластерних закладах охорони здоров’я;
порядок проведення оцінювання повсякденного функціонування особи, критерії для направлення, інструменти та критерії оцінювання повсякденного функціонування особи затверджуються Кабінетом Міністрів України.
склад експертної команди формується з використанням інформаційно-комунікаційної системи у сфері охорони здоров’я індивідуально для кожного випадку з урахуванням необхідних для проведення оцінювання спеціалізацій лікарів та фахівців з реабілітації.
Однак, ураховуючи положення нової ст. 691 Основ, неврегульованими у проєкті Закону залишаються питання щодо:
- чітких вимог до формування складу експертних команд (шляхом автоматичного формування команд із запровадженням єдиної автоматизованої системи, інше), визначення їх кількісного та персонального складу, підстав та основних складових процедури прийняття ними рішень з оцінювання повсякденного функціонування особи;
- поширення на членів експертних команд вимог та обмежень, визначених Законом України «Про запобігання корупції» з метою запобігання прийняттю ними рішень в умовах реального чи потенційного конфлікту інтересів;
- ключових вимог щодо функціонування інформаційно-комунікаційної системи у сфері охорони здоров’я та порядку доступу до розміщеної в ній інформації;
- вичерпного переліку функцій експертних команд;
- основоположних вимог до проведення оцінювання повсякденного функціонування особи.
З огляду на зазначене викликає застереження правова невизначеність у проєкті Закону основних засад (критеріїв) проведення оцінювання повсякденного функціонування особи, в тому числі в частині встановлення інвалідності, який є етапом проведення оцінювання повсякденного функціонування особи, що, ураховуючи приписи п. 6 ч. 1 ст. 92 Конституції України, має бути унормовано виключно на рівні закону.
Подібні за змістом зауваження в частині необхідності додаткового врегулювання питань, пов’язаних із формуванням та діяльністю лікарсько-консультативних комісій закладів охорони здоров’я, процедури фіксації та висвітлення прийнятих ними рішень, стосуються також положень запропонованої проєктом Закону редакції ч. 2 ст. 3 Закону України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні», згідно з якою інвалідність дитині встановлюється лікарсько-консультативними комісіями закладів охорони здоров’я за результатами проведеної медико-соціальної експертизи у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, а також редакції ст. 7 Закону України «Про реабілітацію осіб з інвалідністю в Україні» (п.п. 2 п. 19 розділу І проєкту Закону).
Сукупність указаних обставин свідчить про запровадження корупційно вразливого механізму оцінювання повсякденного функціонування особи, а також встановлення інвалідності дитині, що в процесі правозастосування може зумовити корупційні правопорушення, обумовлені прийняттям упереджених рішень, під час реалізації уповноваженими особами (членами експертних команд, лікарсько-консультативних комісій закладів охорони здоров’я) покладених на них функцій.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень та застережень.
1.2. Положеннями нової ст. 691 Основ визначено, зокрема, перелік етапів однієї із стадій комплексної оцінки життєдіяльності особи – оцінювання повсякденного функціонування особи.
При цьому визначення у проєкті Закону таких етапів оцінювання повсякденного функціонування особи, як «встановлення необхідності проведення інших етапів комплексної оцінки обмежень життєдіяльності», «визначення необхідності проведення повторного оцінювання повсякденного функціонування особи з метою моніторингу ефективності застосування компенсаторів повсякденного функціонування особи», без встановлення чітких критеріїв необхідності застосування таких етапів зумовлює наділення членів експертних команд непрозорими дискреційними повноваженнями під час проведення оцінювання повсякденного функціонування особи, що може створити передумови для різної правозастосовної практики, в тому числі з корупційною метою.
Рекомендація НАЗК:
визначити у проєкті Закону чіткі критерії визначення необхідності застосування етапів оцінювання повсякденного функціонування особи.
1.3. Положеннями нової ст. 691 Основ, зокрема, визначено, що результати оцінювання повсякденного функціонування особи, які містять обґрунтування прийнятого рішення, надаються особі.
У разі встановлення інвалідності та/або ступеня втрати професійної працездатності експертні команди зобов’язані повідомити територіальний орган Пенсійного фонду, а у разі технічної можливості передачі інформації з інформаційно-комунікаційної системи у сфері охорони здоров’я відомостей до Єдиної інформаційної системи соціальної сфери в Порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Однак відсутність у запропонованій проєктом Закону ст. 691 Основ, ч. 1
ст. 7 Закону України «Про державну соціальну допомогу особам з інвалідністю з дитинства та дітям з інвалідністю» положень щодо граничних строків надання заінтересованій особі / територіальному органу Пенсійного фонду результатів оцінювання повсякденного функціонування особи зумовлює ризик порушення прав особи на своєчасне отримання відповідних соціальних виплат та медичної допомоги, а також затягування у часі відповідного інформування особи, в тому числі з метою отримання неправомірної вигоди.
Рекомендація НАЗК:
визначити у проєкті Закону граничні строки надання заінтересованій особі / територіальному органу Пенсійного фонду інформації про результати оцінювання повсякденного функціонування особи.
1.4. Пропонованим проєктом Закону положенням п. 7 ч. 8 нової ст. 691 Основ до основних етапів оцінювання повсякденного функціонування особи віднесено, зокрема, визначення необхідності проведення повторного оцінювання повсякденного функціонування особи з метою моніторингу ефективності застосування компенсаторів повсякденного функціонування особи.
При цьому згідно із запропонованими у п.п. 2 п. 15 розділу І проєкту Закону змінами до ст. 35 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» експертні команди з оцінювання повсякденного функціонування особи зобов’язані повідомляти територіальні органи Пенсійного фонду в порядку, встановленому законодавством, про результати повторного оцінювання в частині встановлення інвалідності.
Однак аналіз вказаних положень з огляду на зазначену різну мету проведення відповідних повторних оцінювань (моніторинг ефективності застосування компенсаторів повсякденного функціонування особи, встановлення інвалідності) не дає змоги дійти однозначного розуміння змісту термінологічної конструкції «повторне оцінювання», та того, чи можна вважати таке оцінювання в розумінні проєкту Закону виключно одним із етапів проведення комплексної оцінки обмежень життєдіяльності особи тощо.
Крім того, проєкт Закону не містить вичерпного переліку випадків, за яких може проводитися повторне оцінювання, та механізму його проведення, не встановлює періодичності та граничних строків його проведення.
Указана правова невизначеність створює підґрунтя для корупційних зловживань, зумовлених можливістю прийняття рішень, заснованих не на об’єктивних критеріях, а задля реалізації приватних інтересів або під впливом сторонніх осіб, в тому числі з метою отримання неправомірної вигоди.
Подібні зауваження викликають також положення проєкту Закону в частині положень щодо «позачергового оцінювання повсякденного функціонування особи», яке застосовується у запропонованій редакції ч. 3 ст. 32 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування».
Рекомендація НАЗК:
визначити у проєкті Закону зміст понять «повторне оцінювання повсякденного функціонування особи», «позачергове оцінювання повсякденного функціонування особи», а також чітко визначити підстави, механізм, періодичність та граничні строки їх проведення уповноваженими особами.
1.5. У п.п. 7 п. 6 розділу І проєкту Закону пропонується викласти в новій редакції ст. 69 Основ, визначивши, що:
медична експертиза з тимчасової непрацездатності осіб проводиться лікарем у закладах охорони здоров’я незалежно від форми власності, а також лікарями, що провадять господарську діяльність з медичної практики як фізичні особи – підприємці;
порядок проведення медичної експертизи з тимчасової непрацездатності визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров’я;
під час проведення медичної експертизи з тимчасової непрацездатності встановлюється факт та тривалість тимчасової непрацездатності, що підтверджується медичним висновком про тимчасову непрацездатність, який формується в електронній системі охорони здоров’я (aбo видачею листка непрацездатності в паперовій формі).
Однак запропонованими змінами до Основ не унормовано питання щодо:
змісту медичної експертизи з тимчасової непрацездатності та основних вимог до її проведення;
порядку вибору лікаря особою, яка звертається з метою проведення відповідної медичної експертизи (на власний розсуд, за територіальною належністю, інше);
порядку врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів під час проведення уповноваженими особами медичної експертизи;
розмежування підстав формування медичного висновку про тимчасову непрацездатність в електронній системі охорони здоров’я та видачі листка непрацездатності в паперовій формі.
Указана правова невизначеність на рівні законодавчого регулювання може призвести до різної правозастосовної практики під час проведення відповідної медичної експертизи та здійснення діяльності уповноваженими особами в умовах конфлікту інтересів.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.
1.6. У пропонованій у п.п. 4 п. 13 розділу І проєкту Закону редакції ст. 6 Закону України «Про державну соціальну допомогу особам з інвалідністю з дитинства та дітям з інвалідністю» передбачається визначити умови поновлення виплати державної соціальної допомоги особі з інвалідністю з дитинства. При цьому строк, з якого призначається здійснення відповідною виплати обумовлюється, зокрема наявністю чи відсутністю поважної причини.
Разом з тим у проєкті Закону не наведено ознак або ж переліку поважних причин, які слугуватимуть підставою для встановлення відповідного строку.
Відсутність відповідних положень наділяє уповноважених осіб непрозорими дискреційними повноваженнями та створює умови для прийняття упереджених рішень, в тому числі з корупційною метою.
Рекомендація НАЗК:
визначити у пропонованій проєктом Закону редакції ст. 6 Закону України «Про державну соціальну допомогу особам з інвалідністю з дитинства та дітям з інвалідністю» вичерпний перелік поважних причин, які слугуватимуть підставою для поновлення виплати державної соціальної допомоги особі з інвалідністю з дитинства.
1.7. У змінах до ст. 7 Закону України «Про державну соціальну допомогу особам з інвалідністю з дитинства та дітям з інвалідністю» (п.п. 4 п. 13 розділу І проєкту Закону) передбачається, що експертні команди з оцінювання повсякденного функціонування особи та заклади охорони здоров’я у 3-денний строк зобов’язані надіслати документ, що підтверджує встановлення інвалідності, виданий у встановленому порядку, до територіального органу Пенсійного фонду України за місцем проживання особи з інвалідністю з дитинства або батьків, усиновителів, опікуна, піклувальника дитини з інвалідністю».
Водночас у ст. 8 цього Закону (у редакції п.п. 4 п. 13 розділу І проєкту Закону) визначено, що:
заява про призначення державної соціальної допомоги подається особою з інвалідністю з дитинства до територіального органу Пенсійного фонду. Заява про призначення державної соціальної допомоги особі з інвалідністю І чи ІІ групи, яку визнано недієздатною, а також на дитину з інвалідністю подається одним із батьків, усиновителем, опікуном або піклувальником за місцем свого проживання;
до заяви про призначення державної соціальної допомоги повинні бути додані документи про вік особи з інвалідністю з дитинства або дитини з інвалідністю, а також довідка медико-соціальної експертизи або медичний висновок, видані у встановленому порядку;
у тих випадках, коли до заяви додані не всі необхідні документи, заявнику повідомляється, які документи повинні бути подані додатково.
Однак запропоновані зміни до вказаного Закону зумовлюють внутрішню суперечність в частині визначення суб’єктів, які зобов’язані подавати документи, що підтверджують встановлення інвалідності, та механізму їх подання.
При цьому застосування конструкції «всі необхідні документи» ускладнює розуміння наведених положень проєкту Закону, оскільки чітко не вбачається, про які саме документи йдеться в цьому випадку.
Крім того, у проєкті Закону не визначено, в який строк з моменту надходження документів до територіального органу Пенсійного фонду України заявника має бути повідомлено про необхідність додаткового подання відповідних документів.
Указані обставини свідчать про запровадження непрозорої процедури призначення державної соціальної допомоги, а також наділення уповноважених суб’єктів владних повноважень надмірними дискреційними повноваженнями, які створюють умови для корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з метою усунення наведених зауважень.
1.8. У п.п. 4 п. 15 розділу І проєкту Закону передбачаються зміни до п.п. 146.1 п. 146 розділу ХV «Прикінцеві положення» Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», згідно з якими для осіб з інвалідністю та дітей з інвалідністю, яким призначено пенсію по інвалідності або пенсію у зв’язку з втратою годувальника, у яких строк припинення виплати такої пенсії припадає на період дії воєнного стану, надзвичайного стану в Україні, у разі неможливості проходження повторного огляду (оцінювання) виплата пенсії продовжується до припинення або скасування воєнного стану, надзвичайного стану в Україні та протягом шести місяців після його припинення або скасування (для осіб, призваних на військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період або прийнятих на військову службу за контрактом у період воєнного стану – не менш як на весь строк їх військової служби).
Однак запропонованими змінами не визначено переліку підстав, які повинні підтверджувати факт неможливості проходження повторного огляду (оцінювання) (перебування особи на тимчасово окупованій території, інше), та порядку підтвердження відповідного юридичного факту.
Зазначене може призвести до зловживань як з боку територіального органу Пенсійного фонду України, так і заінтересованих осіб, у зв’язку зі здійсненням необґрунтованих нарахувань пенсій у разі втрати підстав для їх нарахування у відповідний період часу, що своєю чергою призведе до додаткових витрат із Державного бюджету України.
Рекомендація НАЗК: визначити у проєкті Закону перелік підстав, які повинні підтверджувати юридичний факт неможливості проходження повторного огляду оцінювання, та порядку підтвердження відповідного юридичного факту.
1.9. Згідно з п.п. 5 п. 27 розділу І проєкту Закону передбачаються зміни до ст. 41 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування», згідно з якими строк здійснення страхових виплат продовжується з дня їх припинення і до часу, встановленого під час наступного оцінювання для повнолітнього потерпілого та огляду ЛКК для неповнолітнього потерпілого, незалежно від часу звернення потерпілого або заінтересованих осіб до уповноваженого органу управління. При цьому сума страхових виплат за минулий час виплачується за умови підтвердження втрати працездатності та причинного зв’язку між настанням непрацездатності та ушкодженням здоров’я.
Однак проєктом Закону не встановлено суб’єкта прийняття рішення про встановлення факту наявності причинного зв’язку між настанням непрацездатності й ушкодженням здоров’я та порядку його встановлення.
Указаний підхід зумовлює можливість різного тлумачення та правозастосування, що створює умови для реалізації повноважень в умовах конфлікту інтересів при встановленні відповідних юридичних фактів.
Рекомендація НАЗК:
визначити у п.п. 5 п. 27 розділу І проєкту Закону суб’єкта прийняття рішення про встановлення факту наявності причинного зв’язку між настанням непрацездатності й ушкодженням здоров’я та процедуру встановлення такого причинного зв’язку.
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
