Висновок антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з метою боротьби з ігровою залежністю (лудоманією) та вдосконалення державного регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор та лотерей»

Картка проєкту

Резюме антикорупційної експертизи

За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з метою боротьби з ігровою залежністю (лудоманією) та вдосконалення державного регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор та лотерей» (реєстр. № 9256-д
від 05.04.2024) (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, а саме:

- запровадження непрозорої процедури інспектування гральних закладів, що в процесі правозастосування може зумовити корупційні правопорушення при здійсненні заходів державного нагляду (контролю), обумовлених прийняттям упереджених рішень;

- відсутність у запропонованій редакції проєкту Закону чіткого та завершеного правового механізму проведення фактичної перевірки при здійсненні державного нагляду (контролю) за ринком азартних ігор створює можливості для зловживання уповноваженими посадовими особами при реалізації їхніх повноважень;

- наділення центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері організації та проведення азартних ігор, надмірними дискреційними повноваженнями в цілях застосування відповідних заходів реагування при визначенні звітності, документів та інформації, які мають подавати організатори азартних ігор;

- використання конструкцій оціночного характеру при встановленні заборон щодо здійснення реклами азартних ігор, організаторів азартних ігор, що створює підґрунтя для вчинення корупційних правопорушень;

- відсутність чіткого регулювання щодо правового статусу надавачів послуг у сфері азартних ігор створює умови для довільного та упередженого визначення відповідного суб’єкта господарювання з метою застосування до нього заборон, пов’язаних з реалізацією права на здійснення відповідної господарської діяльності.

Опис виявлених корупціогенних факторів

І. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення

1.1. У п.п. 6 п. 4 розділу І проєкту Закону пропонуються зміни до ст. 7 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» (далі – Закон) в частині віднесення до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері організації та проведення азартних ігор, затвердження порядку інспектування гральних закладів.

Однак юридично неврегульованим є питання змісту такого інспектування, віднесення інспектування гральних закладів до форм заходів державного нагляду (контролю), визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», способу здійснення відповідного інспектування, вимог до його здійснення.

Разом з тим відповідно до положень ст.ст. 2, 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»  контроль за додержанням організаторами азартних ігор вимог Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» та ліцензійних умов здійснюється у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор».

До основних принципів державного нагляду (контролю) віднесено, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.

Виключно законами встановлюються, зокрема: види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю), санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа (ч. 4 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).

Таким чином, наведене положення проєкту Закону не відповідає вимогам Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки не передбачає вичерпного унормування питань відповідного інспектування, які потребують визначення на законодавчому рівні.

Зазначене зумовлює ризики необґрунтованого розширення та перевищення повноважень посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері організації та проведення азартних ігор, під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) та виникнення умов для вчинення корупційних правопорушень.

Рекомендація НАЗК:

у проєкті Закону визначити зміст інспектування гральних закладів, спосіб здійснення відповідного інспектування, вимоги до його здійснення.

1.2. Згідно з п.п. 7 п. 4 розділу І проєкту Закону пропонуються зміни до ч. 1 ст. 8 Закону, у п. 15 якої передбачається віднесення до повноважень Уповноваженого органу (центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері організації та проведення азартних ігор) організацію та здійснення державного контролю за організацією та проведенням азартних ігор, зокрема контролю за додержанням цього Закону, ліцензійних умов, шляхом проведення планових, позапланових та фактичних перевірок, у тому числі методом контрольних закупівель.

У п.п. 9 п. 4 розділу І проєкту Закону передбачається викладення в новій редакції ч. 4 ст. 10 Закону, згідно з якою фактичні перевірки (у тому числі методом контрольних закупівель) проводяться за рішенням Уповноваженого органу виключно за наявності таких підстав:

1) за результатами аналізу інформації, відомостей, отриманих в установленому законом порядку;

2) за результатами моніторингу діяльності організаторів азартних ігор, у тому числі з використанням Державної системи онлайн-моніторингу;

3) встановлення фактів, які свідчать про порушення суб’єктом господарювання, що здійснює діяльність у сфері організації та проведення азартних ігор, законодавства про азартні ігри;

4) звернення гравців зі скаргою на дії та/або бездіяльність організаторів азартних ігор.

Проведення фактичної перевірки (у тому числі методом контрольних закупівель) включає:

• огляд місця провадження діяльності з правом отримання уповноваженими посадовими особами Уповноваженого органу пояснень, інформації, відомостей, відеозаписів, документів, необхідних для виконання ними своїх повноважень;
• експеримент за участі уповноважених посадових осіб Уповноваженого органу з використанням тест-ситуації.

Однак запропоновані зміни не унормовують змісту (предмета) такого заходу державного нагляду контролю (нагляду), як фактична перевірка (для прикладу, чи здійснюється така перевірка виключно з метою підтвердження факту організації та проведення азартних ігор без відповідної ліцензії тощо).

Проєкт Закону також не визначає:

• вичерпного переліку методів проведення фактичної перевірки;
• змісту контрольних закупівель, який передбачається застосовувати як один із методів фактичної перевірки;
• змісту і механізму проведення експерименту з використанням тест-ситуації, вимог до його проведення;
• переліку результатів отриманої інформації, відомостей та моніторингу діяльності організаторів азартних ігор, які слугуватимуть підставою для проведення фактичних перевірок;
• прав та обов’язків уповноважених посадових осіб та суб’єктів господарювання під час здійснення фактичної перевірки;
• процедури фіксування дати початку проведення фактичної перевірки та початку перебігу загального строку проведення (тривалість) фактичної перевірки;
• переліку порушень, у разі виявлення яких при здійсненні фактичної перевірки проводиться огляд місця провадження діяльності суб’єкта господарювання, а в яких – експеримент.

Крім того, ураховуючи, що проєктом Закону встановлюється форма державного нагляду (контролю), не передбачена Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», чітко не вбачається, чи повинні керуватися посадові особи під час здійснення фактичної перевірки вимогами ст. 4 цього Закону, якими встановлено загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю).

Слід також зауважити, що здійсненню фактичних перевірок, передбачених проєктом Закону, притаманні окремі ознаки слідчих (розшукових) дій, які проводяться під час контролю за вчиненням злочину у порядку ст. 271 Кримінального процесуального кодексу України.  При цьому запропоноване правове регулювання не передбачає причинно-наслідкового зв’язку з нормами зазначеного Кодексу, в тому числі з вимогами ч. 8 ст. 271, згідно з якою якщо при проведенні контролю за вчиненням злочину виникає необхідність тимчасового обмеження конституційних прав особи, воно має здійснюватися в межах, які допускаються Конституцією України, на підставі рішення слідчого судді згідно з вимогами цього Кодексу.

Таким чином, відповідні правова невизначеність та неузгодженість на рівні законодавчого регулювання призведе до надмірного розширення дискреційних повноважень посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері організації та проведення азартних ігор, як Уповноваженого органу, що створить умови для виникнення потенційного чи реального конфлікту інтересів, а також можливості для зловживання наданими їм повноваженнями.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Закону з метою визначення чіткого та завершеного механізму здійснення фактичної перевірки на всіх її етапах і вимог до її проведення.

1.3. У п.п. 23 п. 4 розділу І проєкту Закону передбачаються зміни до ст. 58 Закону, згідно з якими у разі неподання, несвоєчасного подання або подання недостовірної звітності, інших документів та інформації, подання яких вимагається відповідно до законодавства та/або на вимогу Уповноваженого органу, до організатора азартних ігор застосовується стягнення у вигляді штрафу в розмірі 24 (двадцяти чотирьох) мінімальних заробітних плат.

Відповідні вимоги до надання звітності, документів та інформації містять також запропоновані у п.п. 15 п. 4 розділу І проєкту Закону зміни до ч. 1 ст. 15  Закону.

З огляду на зазначене Уповноважений орган та його посадові особи будуть наділені правом вимагати в організаторів азартних ігор як звітність, документи та інформацію, що передбачені вимогами законодавства, так і визначені на їх власний розсуд, а також застосовувати стягнення у разі неподання відповідних даних.

Крім того, у п. 5 розділу І проєкту Закону пропонуються зміни до п. 1 Закону України «Про захист інтересів суб’єктів подання звітності та інших документів у період дії воєнного стану або стану війни» шляхом доповнення п.п. 9, згідно з яким організатори азартних ігор та оператори державних лотерей протягом
60 календарних днів з дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з метою боротьби з ігровою залежністю (лудоманією) та вдосконалення державного регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор та лотерей» зобов’язані подати до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері організації та проведення азартних ігор, випуску та проведення лотерей, звітність та іншу інформацію за весь період неподання.

Проте у запропонованих змінах не визначено, які саме звітність та інформацію зобов’язані подати організатори азартних ігор та оператори державних лотерей з метою забезпечення виконання вимог цього Закону.

Таким чином, запропоноване у проєкті Закону регулювання призведе до запровадження корупційно вразливої процедури на ринку азартних ігор та створення умов для зловживань посадовими особами Уповноваженого органу при прийнятті відповідних рішень.

Рекомендації НАЗК:

- п.п. 15, 23 п. 4 розділу І проєкту Закону доопрацювати з метою виключення положень, згідно з якими Уповноважений орган наділяється правом вимагати звітність, інформацію та інші документи, подання яких не передбачено законодавством;

- у п. 5 розділу І проєкту Закону уточнити необхідність подання конкретних видів звітності та документів або ж застосувати відсильну норму до відповідних актів законодавства.

ІІ. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності фізичних (юридичних) осіб у будь-якій сфері правового регулювання

2.1. У п.п. 2 п. 2  розділу І проєкту Закону передбачаються зміни до ст. 22-1 Закону України «Про рекламу» в частині розширення переліку заборон щодо здійснення реклами азартних ігор, організаторів азартних ігор.

Крім того, у п.п. 4 п. 2  розділу І проєкту Закону пропонуються зміни до ст. 27 цього Закону, якими передбачено застосування фінансових санкцій за порушення вимог до реклами азартних ігор, організаторів азартних ігор у порядку, визначеному Законом України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор».

Разом з тим термінологічні конструкції, які застосовуються при визначенні відповідних заборон, а саме: «участь популярних осіб або пряме чи опосередковане схвалення популярними особами азартних ігор, а також використання зображень і згадок імен популярних людей, героїв кіно-, теле- та анімаційних фільмів, авторитетних організацій»,  «з метою створення оманливого враження», містять оціночні категорії, зміст яких у проєкті Закону не розкритий.

Запропоноване регулювання, з урахуванням того, що проєктом Закону  запроваджується доволі широкий перелік заборон при здійсненні реклами азартних ігор, організаторів азартних ігор, може призвести до ускладнень при розмежуванні заборонених і дозволених способів здійснення реклами та необґрунтованого накладення фінансових стягнень на суб’єктів господарювання, які здійснюють діяльність на ринку азартних ігор, що, як наслідок, створює підґрунтя для вчинення корупційних правопорушень та встановлення неефективних заходів, покликаних зменшити популяризацію азартних ігор, організаторів азартних ігор.

Рекомендація НАЗК:

доопрацювати проєкт Закону з метою уникнення застосування оціночних категорій при визначенні заборон щодо здійснення реклами азартних ігор, організаторів азартних ігор.

2.2. Згідно з п.п. 13, 14 п. 4 розділу І проєкту Закону передбачається внести зміни до ст. 14 Закону в частині визначення додаткових вимог до організаторів азартних ігор та доповнити новою ст. 14-1, якою визначити вимоги до надавачів послуг у сфері азартних ігор.

Глосарієм Закону визначено зміст терміна «організатор азартних ігор», однак як чинною, так і запропонованою його редакцією, не унормовано змісту поняття «надавач послуг у сфері азартних ігор».

Зазначене зумовлює корупційні ризики, пов’язані з розмежуванням змісту відповідних категорій та можливістю довільного визначення відповідного суб’єкта господарювання з метою застосування до нього заборон, пов’язаних з реалізацією права на здійснення відповідної господарської діяльності.

Рекомендація НАЗК:

проєкт Закону доповнити положенням, яким передбачити внесення змін до ст. 1 Закону в частині визначення змісту терміна «надавач послуг у сфері азартних ігор».

Висновок:

проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує суттєвого доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.

Голова Національного агентства

з питань запобігання корупції                                                                                                                                                        Віктор ПАВЛУЩИК