Висновок антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та інших законодавчих актів щодо удосконалення порядку притягнення до відповідальності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування»

Картка проєкту

Суб’єкт права законодавчої ініціативи: Кабінет Міністрів  України

Мета проєкту Закону – врегулювання питань, пов’язаних з порядком притягнення осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, до відповідальності за вчинення корупційних та пов’язаних з корупцією правопорушень, ефективного розгляду справ та розвантаження судів проєктом Закону розгляд справ про адміністративні правопорушення

Проєкт Закону (реєстр. № 9587 від 07.08.2023)

 

 Резюме антикорупційної експертизи

За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та інших законодавчих актів щодо удосконалення порядку притягнення до відповідальності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори:

- порушення процедури прийняття зазначеного проєкту акта;

- суперечність запропонованих змін до ст. 172⁶ Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП) із Законом України «Про запобігання корупції», що ускладнює притягнення до адміністративної та/або кримінальної відповідальності винних осіб.

 

Опис виявлених корупціогенних факторів

І. Недотримання процедури розроблення, погодження та прийняття нормативно-правових актів органу виконавчої влади, у тому числі обмеження участі фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань у громадському обговоренні

В абз. 1 п. 1 § 70 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (далі – Регламент), визначено, що законопроєкти, які вносяться у порядку законодавчої ініціативи Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради, готуються Мін’юстом, іншими центральними органами виконавчої влади з дотриманням вимог, передбачених Регламентом Верховної Ради України, главами 2–5 розділу 4 цього Регламенту для проєктів постанов Кабінету Міністрів.

Національне агентство як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику, на виконання зазначених вимог Регламенту як заінтересований орган бере участь в процедурі погодження проєктів актів (§ 37 Регламенту) за умови, що їх положення стосуються компетенції Національного агентства, зокрема питань формування чи реалізації антикорупційної політики.

Водночас § 37-2 глави 3 розділу 4 Регламенту унормовує процедуру обов’язкового надсилання проєкту акта Національному агентству для визначення необхідності проведення ним антикорупційної експертизи. І таке надсилання здійснюється після проведення процедури погодження проєкту акта із заінтересованими органами. У цьому випадку розробник надсилає такий проєкт акта з необхідними додатками до Національного агентства одночасно з поданням відповідного проєкту акта Мін’юсту для проведення правової експертизи.

Таким чином, Регламент визначає дві розмежовані у часі процедури, які зумовлюють різні ролі Національного агентства:

1) погодження проєкту акта як заінтересованим органом;

2) визначення необхідності проведення антикорупційної експертизи проєкту акта.

Однак проєкт Закону в порядку, визначеному § 37-2 глави 3 розділу 4 Регламенту, до Національного агентства не надходив.

Рекомендація НАЗК:

зауваження про порушення вимог § 37-2 глави 3 розділу 4 Регламенту розглянути на засіданнях комітетів Верховної Ради України та врахувати у відповідних рішеннях щодо проєкту Закону.

 

ІІ. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання

 У п. 1 розділу І проєкту Закону пропонується доповнити ст. 172⁶ КУпАП новою частиною, якою встановлюється відповідальність за порушення порядку подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з достовірними відомостями, передбаченого ч. 4 ст. 45 Закону України «Про запобігання корупції».

Однак ч. 4 ст. 45 Закону України «Про запобігання корупції» (далі – Закон) не містить положень, що встановлюють порядок подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з достовірними відомостями.

Так, згідно з абз. 1 ч. 4 ст. 45 Закону суб’єкт декларування має право упродовж семи днів після подання декларації подати виправлену декларацію, але не більше трьох разів.

Разом з тим у абз. 2 відповідної частини ст. 45 Закону передбачено, що суб’єкт декларування, якого притягнуто до відповідальності за неподання, несвоєчасне подання декларації або в разі виявлення у ній недостовірних відомостей, зобов’язаний подати відповідну декларацію з достовірними відомостями.

Тобто чинна редакція ст. 45 Закону не регламентує будь-якого порядку подання декларації з достовірними відомостями, який можна було б порушити, а будь-які зміни до ч. 4 ст. 45 Закону, які б передбачали відповідний порядок подання, зокрема строки подання декларації з достовірними відомостями, проєктом Закону не передбачається.

Таким чином, реалізація положень нової ч. 5 ст. 172⁶ КУпАП у пропонованій редакції сприятиме різній правозастосовній практиці.

Рекомендація НАЗК:

п.1 розділу І проєкту Закону виключити.

 

ІІІ. Ускладнення реалізації передбачених законодавством заходів із запобігання чи протидії корупції

1. У п. 4 розділу І проєкту Закону пропонується доповнити КУпАП новою ст. 244²⁵, якою передбачається, що Національне агентство з питань запобігання корупції розглядає справи про адміністративні правопорушення, передбачені ч. 1 ст. 172⁶ (крім правопорушень, вчинених суддею, суддею Конституційного Суду України), ч.ч. 2, 4, 5 ст. 172⁶ цього Кодексу, які вчинені службовими особами, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, крім правопорушень, вчинених суддею, суддею Конституційного Суду України.

Реалізація положень у пропонованій редакції, у разі прийняття, призведе до порушення принципу невідворотності юридичної відповідальності, що зумовлюватиметься впливом таких ключових чинників:

1) істотне (в рази) збільшення навантаження на Національне агентство у частині виявлення та протоколювання відповідних правопорушень;

2) зменшення фокусу Національного агентства на виявленні інструментами фінансового контролю випадків вчинення корупційних та пов’язаних з корупцією правопорушень ТОП-посадовцями, зокрема особами, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище.

Слід зазначити, що однією з умов ефективної роботи Національного агентства є забезпечення належного функціонування його апарату, який згідно з ч. 2 ст. 8 Закону України «Про запобігання корупції» здійснює організаційне, інформаційно-довідкове та інше забезпечення його діяльності.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 05.04.2014 № 85 «Деякі питання затвердження граничної чисельності» гранична чисельність працівників апарату Національного агентства становить 408 осіб. Станом на 31.12.2022 в Національному агентстві працювало 367 осіб.

Крім того, Національне агентство не має територіальних підрозділів, тоді як чинна система органів, уповноважених на розгляд справ про адміністративні правопорушення, представлена у всіх областях України.

Як наслідок, запропоновані зміни не гарантують ефективного розгляду справ про адміністративні правопорушення та притягнення винних осіб до відповідальності.

З урахуванням зазначеного вважаємо, що реалізація запропонованих змін без перегляду підходу до процедури притягнення до адміністративної відповідальності за порушення окремих вимог фінансового контролю призведе до істотного порушення балансу в системі протидії відповідним правопорушенням.

Рекомендація НАЗК:

п. 4 розділу І проєкту Закону виключити.

 

2. У п. 6 розділу І проєкту Закону пропонується внести зміни до ст. 255 КУпАП щодо розподілу повноважень між особами, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 172⁶ КУпАП.

 Однак запропоновані зміни фактично зумовлюють ситуацію для уникнення суб’єктами правопорушень відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень, передбачених ч.ч. 2, 4, 5 ст. 172⁶ КУпАП, оскільки:

- уповноважені особи Національної поліції позбавляються повноважень складати протоколи за вказаними частинами ст. 172⁶ КУпАП;

- уповноважені особи Національного агентства наділяються повноваженнями складати протоколи за вказаними частинами ст. 172⁶ КУпАП лише щодо суддів, суддів Конституційного Суду України.

Водночас відповідно до ст. 254 КУпАП про вчинення адміністративного правопорушення обов’язково складається протокол.

Випадки, коли протокол про адміністративне правопорушення не складається, визначені ст. 258 КУпАП, серед яких немає відповідних винятків, які можуть бути застосовані щодо адміністративних правопорушень, передбачених ч.ч. 2, 4, 5 ст. 172⁶ КУпАП.

Таким чином, відсутність визначених законом повноважень уповноважених осіб Національної поліції, Національного агентства складати протоколи про адміністративні правопорушення, в яких фіксується факт вчинення адміністративних правопорушень, призводитиме до неможливості притягнення до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією, передбачених ч.ч. 2, 4, 5 ст. 172⁶ КУпАП, всіх, окрім суддів, суддів Конституційного Суду України, суб’єктів правопорушень.

Рекомендація НАЗК:

п. 6 розділу І проєкту Закону виключити.

Висновок:

оскільки запропонована модель правового регулювання є корупціогенною, проєкт Закону має бути відхилено.

 

 

Голова Національного агентства

з питань запобігання корупції                                                                                       Олександр НОВІКОВ