Картка проєкту
|
Розробник: Національне антикорупційне бюро України |
Мета проєкту – усунення існуючих процесуальних перешкод, що обмежують ефективну діяльність Національного антикорупційного бюро та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, підвищення їх інституційних спроможностей |
Проєкт Закону надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
Проєктом Закону України «Про внесення змін до Кримінального кодексу, Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України стосовно посилення спроможностей Національного антикорупційного бюро України та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури щодо попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних та інших кримінальних правопорушень» (далі – проєкт Закону) пропонується внести зміни до Кримінального процесуального кодексу України (далі – КПК України), Кримінального кодексу України, Закону України «Про державну таємницю», Закону України «Про прокуратуру» та Закону України «Про доступ до судових рішень», що сприятимуть посиленню незалежності та зміцненню інституційної спроможності Національного бюро та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
За результатами антикорупційної експертизи Національне агентство з питань запобігання корупції ідентифікувало у проєкті Закону корупціогенні фактори, які можуть зумовити ризик зловживань.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності фізичних (юридичних) осіб у будь-якій сфері правового регулювання
1. В абзаці 7 частини 4 статті 284 проєкту Закону пропонується передбачити обов’язок прокурора щодо закриття кримінального провадження у зв’язку із закінченням строків досудового розслідування, визначених статтею 219 цього Кодексу, крім кримінального провадження, в якому особі повідомлено про підозру у вчиненні тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров’я особи, у визначений частиною 4 статті 219 термін.
Водночас в абзаці 8 частини 4 статті 284 проєкту Закону пропонується запровадити механізм звернення сторони захисту або потерпілого із клопотанням до суду про зобов’язання прокурора вирішити питання про закінчення досудового розслідування у випадку спливу строків досудового розслідування та невчинення прокурором дій, передбачених пунктом 1 або 2 частини 2 статті 283 цього Кодексу, або невідкриття матеріалів досудового розслідування в порядку, передбаченому статтею 290 цього Кодексу.
При цьому відповідно до частини другої статті 283 КПК України саме прокурор зобов’язаний у найкоротший строк після повідомлення особі про підозру прийняти одне з передбачених процесуальних рішень: 1) закрити кримінальне провадження; 2) звернутися до суду з клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності; 3) звернутися до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру.
Перекладення функції контролю за дотриманням строків на сторону захисту створює ризики зловживання прокурором щодо продовження здійснення досудового розслідування за межами визначеного строку без передбачених законом підстав.
Крім того, відповідно до статті 2 КПК України завданнями кримінального провадження є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.
Згідно зі статтею 27 КПК України під час кримінального провадження кожна процесуальна дія або процесуальне рішення повинні бути виконані або прийняті в розумні строки. Розумними вважаються строки, що є об’єктивно необхідними для виконання процесуальних дій та прийняття процесуальних рішень. Розумні строки не можуть перевищувати передбачені цим Кодексом строки виконання окремих процесуальних дій або прийняття окремих процесуальних рішень.
Проведення досудового розслідування у розумні строки забезпечує прокурор, слідчий суддя (в частині строків розгляду питань, віднесених до його компетенції), а судового провадження – суд.
При цьому відповідно до частини 5 статті 27 КПК України кожен має право, щоб обвинувачення щодо нього в найкоротший строк або стало предметом судового розгляду, або щоб відповідне кримінальне провадження щодо нього було закрите.
Таким чином, запропоновані положення проєкту Закону можуть спричинити випадки продовження здійснення досудового розслідування, попри сплив відповідних строків, з можливістю подальшого узаконення в межах виконання ухвали слідчого судді, винесеної за результатами звернення сторони захисту або потерпілого.
Отже, запропоноване регулювання фактично допускає можливість продовження кримінального провадження після закінчення строку досудового розслідування без прийняття відповідного процесуального рішення про його продовження, що є порушенням загальних засад кримінального судочинства, а також може стати простором для зловживань.
Разом з тим згідно з частиною 1 статті 86 КПК України доказ визнається допустимим, якщо він отриманий у порядку, встановленому цим Кодексом. Відповідно до частини 8 статті 223 КПК України слідчі (розшукові) дії не можуть проводитися після закінчення строків досудового розслідування, крім їх проведення за дорученням суду у випадках, передбачених частиною 3
статті 333 цього Кодексу. Будь-які слідчі (розшукові) або негласні слідчі (розшукові) дії, проведені з порушенням цього правила, є недійсними, а встановлені внаслідок них докази – недопустимими.
При цьому проєкт Закону не містить положень, які б визначали правовий статус матеріалів досудового розслідування, одержаних після закінчення строків досудового розслідування і до прийняття відповідного процесуального рішення прокурором.
Така невизначеність може призвести до формування неоднакової правозастосовної практики, зокрема щодо допустимості доказів, отриманих після спливу строків досудового розслідування. За умови застосування імперативної норми про недопустимість доказів, встановлених за результатами слідчих (розшукових) дій, проведених після закінчення строків досудового розслідування, фактично нівелюється запропонований механізм продовження таких строків.
Враховуючи вищевикладене, це зумовить ризик неоднакового правозастосування та ризик зловживань у цій сфері.
Рекомендація НАЗК: доопрацювати проєкт Закону з урахуванням зазначених зауважень.
2. Відповідно до абзацу 10 частини 4 статті 284 проєкту Закону у випадку задоволення клопотання про зобов’язання прокурора вирішити питання про закінчення досудового розслідування і закінчення строків досудового розслідування слідчий суддя постановляє ухвалу про зобов’язання прокурора вирішити питання про закінчення досудового розслідування, а прокурор зобов’язаний прийняти рішення про завершення досудового розслідування і відкриття матеріалів досудового розслідування в порядку, передбаченому статтею 290 цього Кодексу, або вчинити одну з дій, передбачених пунктом 1 або 2 частини другої статті 283 цього Кодексу.
Разом з тим вказана норма не передбачає строку виконання прокурором зазначеного зобов’язання. Це зумовлює ризик безпідставного затягування прийняття відповідного рішення, одночасно із затягуванням досудового розслідування.
Рекомендація НАЗК: доопрацювати проєкт Закону, визначивши строк, протягом якого має бути прийняте одне із рішень, передбачених абзацом 10 частини 4 статті 284 проєкту Закону.
3. Згідно із запропонованим доповненням частини 4 статті 284 КПК України закриття кримінального провадження у зв’язку із закінченням строків досудового розслідування, визначених статтею 219 цього Кодексу, крім кримінального провадження, в якому особі повідомлено про підозру у вчиненні тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров’я особи, здійснюється прокурором у термін, передбачений абзацом п’ятим частини четвертої статті 219 цього Кодексу.
Водночас відповідно до абзацу 5 частини 4 статті 219 проєкту Закону прокурор зобов’язаний здійснити одну з дій, передбачених частиною другою статті 283 цього Кодексу, не пізніше останнього дня строку закінчення досудового розслідування, визначеного цією статтею.
Запропоноване регулювання є внутрішньо суперечливим, оскільки передбачає обов’язок прокурора прийняти рішення, зокрема про закриття кримінального провадження, не пізніше останнього дня строку досудового розслідування, тоді як саме закриття зумовлено закінченням такого строку.
Таким чином, рішення про закриття кримінального провадження має прийматися до фактичного спливу строку досудового розслідування, що суперечить змісту підстави «у зв’язку із закінченням строків» та створює правову невизначеність щодо моменту виникнення відповідних процесуальних наслідків, що, своєю чергою, не сприятиме однаковій та передбачуваній правозастосовній практиці.
Рекомендація НАЗК: доопрацювати проєкт Закону з урахуванням зазначених зауважень.
4. В абзаці 7 частини 4 статті 284 проєкту Закону передбачено обов’язок прокурора щодо закриття кримінального провадження у зв’язку із закінченням строків досудового розслідування, визначених статтею 219 цього Кодексу, крім кримінального провадження, в якому особі повідомлено про підозру у вчиненні тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров’я особи, у визначений частиною 4 статті 219 термін.
Разом з тим проєктом Закону пропонується виключити закінчення строку досудового розслідування із підстав для прийняття судом рішення про закриття кримінального провадження під час судового провадження.
Так, з огляду на зміст абзацу 2 частини 7 статті 284 проєкту Закону, якщо порушення цього обов’язку будуть виявлені під час судового провадження, жодних правових наслідків для кримінального провадження це не матиме.
За таких умов процесуальні строки досудового розслідування частково втрачають значення обов’язкової процесуальної гарантії, оскільки їх сплив більше не тягне безумовних наслідків у вигляді закриття кримінального провадження на стадії судового розгляду.
Такий підхід, через відсутність ефективних процесуальних наслідків порушення строків досудового розслідування, у поєднанні з уже зазначеним фактичним перекладенням обов’язку контролю за строками досудового розслідування на сторону захисту, створює ризик відповідних зловживань.
Рекомендація НАЗК: доопрацювати проєкт Закону з урахуванням зазначених зауважень.
5. Відповідно до абзацу 2 частини 10 статті 216 проєкту Закону, якщо слідчий, дізнавач виявить здійснення досудового розслідування щодо тих самих фактів і обставин іншим органом досудового розслідування, він письмово повідомляє про це прокурора не пізніше наступного робочого дня з дня виявлення таких обставин.
Прокурор, у разі отримання повідомлення слідчого, дізнавача або самостійного виявлення таких обставин, протягом п’яти робочих днів визначає підслідність таких кримінальних правопорушень згідно з вимогами цієї статті. У разі якщо досудове розслідування стосовно тих самих фактів і обставин здійснюється Національним антикорупційним бюро України та іншим органом досудового розслідування, підслідність таких кримінальних правопорушень визначається прокурором Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
Водночас проєктом Закону не визначено порядку повідомлення прокурора Спеціалізованої антикорупційної прокуратури про здійснення досудового розслідування іншим органом досудового розслідування.
Відсутність чітко визначеної процедури взаємодії між органами досудового розслідування та прокурорами різних рівнів може створити ризики затягування вирішення питання підслідності, виникнення конфліктів щодо підслідності та відповідних зловживань у зв’язку з неоднозначним застосуванням відповідних положень на практиці.
Рекомендація НАЗК: доопрацювати проєкт Закону, визначивши чіткий порядок повідомлення прокурора Спеціалізованої антикорупційної прокуратури про здійснення досудового розслідування щодо тих самих фактів і обставин іншим органом досудового розслідування.
ІІ. Юридична колізія в законодавстві: суперечність між різними положеннями одного й того самого нормативно-правового акта або між положеннями різних нормативно-правових актів однакової юридичної сили у вирішенні одного й того самого питання, що допускає різне тлумачення норм
1. В абзаці 7 частини 4 статті 284 проєкту Закону передбачено обов’язок прокурора щодо закриття кримінального провадження у зв’язку із закінченням строків досудового розслідування, визначених статтею 219 цього Кодексу, крім кримінального провадження, в якому особі повідомлено про підозру у вчиненні тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров’я особи, у визначений частиною 4 статті 219 проєкту Закону термін.
Своєю чергою, в абзаці 8 частини 4 статті 284 проєкту Закону передбачено право сторони захисту або потерпілого подати клопотання до суду про зобов’язання прокурора вирішити питання про закінчення досудового розслідування, якщо відповідні строки минули, але прокурор не вчинив дій, передбачених пунктом 1 або 2 частини другої статті 283 цього Кодексу, або не прийняв рішення про відкриття матеріалів досудового розслідування в порядку, передбаченому статтею 290 цього Кодексу.
Разом з тим у § 1 глави 26 КПК України передбачено механізм оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування. Згідно з частиною 1 статті 303 КПК України на досудовому провадженні може бути оскаржена бездіяльність, зокрема прокурора, яка полягає, серед іншого, у нездійсненні процесуальних дій, які він зобов’язаний вчинити у визначений КПК України строк (пункт 1 частини 1 статті 303 КПК України); рішення прокурора про відмову в задоволенні скарги на недотримання розумних строків слідчим, дізнавачем, прокурором під час досудового розслідування (пункт 91 частини 1 статті 303 КПК України).
Положеннями статті 308 КПК України передбачено порядок оскарження недотримання розумних строків. За результатами розгляду відповідних скарг прокурор вищого рівня може надати відповідному прокурору обов’язкові для виконання вказівки щодо строків вчинення певних процесуальних дій або прийняття процесуальних рішень.
Таким чином, проєкт Закону фактично запроваджує додатковий спеціальний механізм реагування на бездіяльність прокурора у випадку спливу строків досудового розслідування, хоча аналогічні за своєю правовою природою процесуальні механізми вже врегульовані статтями 303 та 308 КПК України.
При цьому зміст запропонованого механізму не дає змоги чітко відмежувати його від оскарження бездіяльності прокурора, яка полягає у невчиненні процесуальних дій у визначений законом строк, та оскарження недотримання розумних строків кримінального провадження.
Така конструкція створює юридичну колізію у регулюванні порядку судового контролю за бездіяльністю прокурора, оскільки різні положення КПК України фактично передбачають декілька процесуальних механізмів реагування на одне й те саме порушення без визначення співвідношення між ними, черговості їх застосування тощо.
Відсутність належного нормативного розмежування зазначених процедур може призвести до неоднакового застосування відповідних норм на практиці, формування суперечливої судової практики, а також створити умови для процесуальних зловживань шляхом вибору найбільш вигідного механізму реагування залежно від конкретної процесуальної ситуації.
Рекомендація НАЗК: доопрацювати проєкт Закону з урахуванням зазначених зауважень.
2. Виключення пункту 10 частини 1 статті 284 КПК України фактично усуває передбачену Кодексом підставу для закриття кримінального провадження у зв’язку із закінченням строків досудового розслідування після повідомлення особі про підозру.
Проте в законопроєкті одночасно пропонується доповнити частину 4 статті 284 КПК України новим абзацом щодо обов’язку прокурора закрити кримінальне провадження з цієї підстави.
Така конструкція створює юридичну колізію, оскільки кримінальне провадження може бути закрите виключно з підстав, прямо передбачених статтею 284 КПК України, що зумовлює правову невизначеність.
Крім того, запропоноване статтею 284 КПК України регулювання надає слідчому судді повноваження зобов’язати прокурора обрати та вчинити одну з дій, передбачених пунктами 1–2 частини другої статті 283 цього Кодексу.
Таким чином, прокурор може бути поставлений у ситуацію, коли виконання відповідного обов’язку є юридично неможливим у зв’язку з відсутністю передбаченої законом правової підстави для прийняття відповідного процесуального рішення.
Рекомендація НАЗК: доопрацювати проєкт Закону з урахуванням зазначених зауважень.
ІІІ. Необґрунтоване застосування до певної категорії осіб винятків з антикорупційних вимог, заборон та обмежень, обмеження здійснення стосовно них контролю, моніторингу, інших заходів щодо запобігання чи протидії корупції
Відповідно до запропонованого положення у доповнення частини 2
статті 49 КПК України перебіг давності зупиняється, якщо особа, що вчинила кримінальне правопорушення, досудове розслідування якого здійснюється детективами Національного антикорупційного бюро України або яке було направлено до суду прокурором Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, після його вчинення була призвана на військову службу під час мобілізації, на особливий період, на військову службу за призовом осіб з числа резервістів в особливий період або була прийнята на військову службу за контрактом, і судове провадження щодо такої особи було зупинено судом.
Запровадження такого регулювання лише щодо категорії осіб, що вчинили кримінальне правопорушення, досудове розслідування якого здійснюється детективами Національного антикорупційного бюро України або яке було направлено до суду прокурором Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, може свідчити про необґрунтовану диференціацію правового регулювання залежно не від виду кримінального правопорушення, його тяжкості чи характеру тощо, а від органу досудового розслідування або прокурора, який здійснює процесуальне керівництво у відповідному кримінальному провадженні.
Рекомендація НАЗК: доопрацювати проєкт Закону, визначивши належний критерій, за наявності якого перебіг давності зупиняється у зв’язку тим, що особа, яка вчинила кримінальне правопорушення, після його вчинення була призвана на військову службу під час мобілізації, на особливий період, на військову службу за призовом осіб з числа резервістів в особливий період або була прийнята на військову службу за контрактом, і судове провадження щодо такої особи було зупинено судом.
ІV. Інші зауваження
Запровадження механізму звернення до слідчого судді з клопотанням про зобов’язання прокурора вирішити питання щодо закінчення досудового розслідування може призвести до значного збільшення кількості відповідних клопотань, що фактично дублюють функції сторони обвинувачення та не потребують складної правової оцінки, що не відповідає принципу процесуальної економії.
Окрім цього, необхідно звернути увагу на запропоновані зміни до статей 294 та 295-1 КПК України, якими передбачається скасування судового контролю за законністю продовження строків досудового розслідування.
Такий підхід фактично призводить до концентрації повноважень щодо ініціювання та вирішення питання про продовження строків досудового розслідування виключно у сторони обвинувачення, оскільки відповідне клопотання подається прокурором та розглядається керівником органу прокуратури або Генеральним прокурором (його заступниками), що може створювати ризики для забезпечення об’єктивності та неупередженості прийняття відповідного рішення.
Водночас виключення статті 295-1 КПК України усуває не лише слідчого суддю як суб’єкта судового контролю, який відповідно до пункту 18 частини 1 статті 3 цього Кодексу здійснює контроль за дотриманням прав, свобод та інтересів осіб у кримінальному провадженні, але й нівелює встановлений процесуальний механізм перевірки обґрунтованості продовження строків досудового розслідування.
Зокрема, чинна редакція передбачає вимоги до змісту відповідного клопотання (обґрунтування необхідності продовження строку, перелік проведених процесуальних дій, обставини, що перешкоджали здійснити інші необхідні дії, визначення строку, необхідного для їх завершення тощо), а також забезпечує можливість участі сторони захисту у його розгляді у разі повідомлення особі про підозру, що забезпечує реалізацію принципів змагальності та рівності сторін у кримінальному провадженні.
Отже, таке регулювання, без встановлення відповідних гарантій та запобіжників від зловживань, може призвести до формального та необґрунтованого продовження строків досудового розслідування без урахування позиції сторони захисту та незалежно від допущених процесуальних порушень.
Рекомендація НАЗК: доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наведених рекомендацій.
Висновок: проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
