Картка проєкту
|
Розробник: Державна регуляторна служба України |
Мета проєкту – захист прав суб’єктів господарювання у сфері дозвільної системи шляхом досудового врегулювання спорів з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності та створення умов розвитку діяльності бізнесу в Україні, оперативного, в межах повноважень, реагування на випадки порушення прав бізнесу з боку дозвільних органів та адміністраторів |
Проєкт Закону надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи Національне агентство ідентифікувало у проєкті Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» щодо захисту прав суб’єктів господарювання у сфері дозвільної системи» (далі – проєкт Закону) корупціогенні фактори, а саме:
- неузгодженість окремих положень проєкту Закону;
- нечітко визначені правові процедури створення і діяльності Комісії з розгляду скарг з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності (далі – Комісія);
- наділення дозвільних та уповноваженого органів дискреційними повноваженнями.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання
1.1. Проєкт Закону передбачає створення Комісії з розгляду скарг з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності (далі – Комісії).
Однак проєктом Закону не визначено достатніх правових процедур створення та діяльності такої Комісії, що може зумовити ризики зловживань.
Пропоноване положення абз. 1 ч. 5 ст. 92 проєкту Закону передбачає можливість формування складу Комісії за пропозиціями громадських організацій, суб’єктів господарювання та їх об’єднань, посадових осіб уповноваженого органу, дозвільних органів та наукових установ.
Однак у проєкті Закону відсутні правові механізми визначення конкретних представників. Зокрема, не передбачено:
- які громадські організації, суб’єкти господарювання та їх об’єднання, наукові установи мають право висувати кандидатури для включення до складу Комісії;
- порядок відбору конкретних осіб із запропонованих згідно абз. 1 ч. 5 ст. 92 проєкту Закону кандидатур.
Зауважимо, що відповідно до абз. 3 ч. 4 ст. 92 проєкту Закону перший заступник голови призначається з представників громадськості, науковців, суб’єктів господарювання або їх об’єднань за результатами обрання його членами Комісії. Заступник голови призначається головою Комісії з числа державних службовців уповноваженого органу.
Пропоноване положення містить поняття «представників громадськості».
Однак у чинному законодавстві відсутнє визначення цього поняття. Відтак, до складу Комісії як «представник громадськості» може бути включена будь-яка особа. До того ж, таке поняття є значно ширшим за коло представників, які можуть бути включені до складу Комісії за пропозиціями громадських організацій згідно абз. 1 ч. 5 ст. 92 проєкту Закону.
У сукупності, вищезазначене зумовлює ризики зловживань уповноваженого органу, який утворює та забезпечує діяльність Комісії, затверджує її склад.
Зауважимо, що невизначеним є і кількісне співвідношення представників, які будуть входити до складу Комісії.
Так, згідно з абз. 2 ч. 5 ст. 92 проєкту Закону представники громадських організацій, суб’єктів господарювання, їх об’єднань та науковців залучаються до складу Комісії у кількості не менш як п’ятдесят відсотків її складу.
Представники уповноваженого органу та дозвільних органів становлять 50 відсотків складу Комісії (абз. 3 ч. 5 ст. 92 проєкту Закону).
Таким чином, абз. 3 ч. 5 ст. 92 проєкту Закону нівелює положення абз. 2 ч. 5 ст. 92 проєкту Закону.
Відтак, вищезгадані положення потребують узгодження між собою.
Окремо звертаємо увагу на те, що у проєкті Закону відсутні положення, які б визначали:
- загальну кількість членів Комісії;
- строк повноважень членів Комісії та підстави їх дострокового припинення;
- вимоги щодо уникнення конфлікту інтересів.
Вищезгаданим положенням абз. 1 ч. 5 ст. 92 проєкту Закону передбачено можливість формування складу Комісії за пропозиціями посадових осіб уповноваженого органу, дозвільних органів та наукових установ.
Зауважимо, що на посадових осіб, які будуть включені до складу Комісії, поширюватимуться заборони та обмеження, передбачені Законом України «Про запобігання корупції».
Однак на інших осіб зазначені обмеження не поширюватимуся, і такі особи не зможуть бути притягнені до юридичної відповідальності. Наприклад, за прийняття рішень в умовах конфлікту інтересів.
Таким чином, враховуючи визначальні повноваження Комісії під час розгляду скарг суб’єктів господарювання на рішення, дії (бездіяльність) дозвільного органу (його посадових осіб) щодо порушення законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності, необхідним є визначення дієвого правового механізму запобігання ймовірним ризикам.
Наприклад, можливим є встановлення вимоги для членів Комісії письмово інформувати голову Комісії про наявність конфлікту інтересів та неучасть в опрацюванні матеріалів скарги і прийнятті рішень за таких обставин.
Окрім цього, необхідно передбачити правові наслідки недотримання таких вимог. Як приклад, дострокове припинення повноважень члена Комісії.
Рекомендації НАЗК:
узгодити положення абз. 1 ч. 5 ст. 92 та абз. 3 ч. 4 ст. 92 проєкту Закону, зокрема, в частині уточнення змісту понять громадськості та громадських організацій;
узгодити абз. 3 ч. 5 ст. 92 та абз. 2 ч. 5 ст. 92 проєкту Закону в частині кількісного співвідношення представників, які входитимуть до складу Комісії;
визначити: загальну кількість членів Комісії; порядок відбору кандидатур для включення до складу Комісії; строк повноважень членів Комісії та підстави їх дострокового припинення; вимоги щодо уникнення конфлікту інтересів.
1.2. Пропонована проєктом Закону процедура розгляду скарг Комісією є нечіткою, що може зумовити зловживання, а також ускладнити реалізацію передбаченого проєктом Закону обов’язку Комісії щодо розгляду скарг суб’єктів господарювання на рішення, дії (бездіяльність) дозвільного органу (його посадових осіб) в частині порушення законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності.
Так, згідно абз. 6 ч. 7 ст. 92 проєкту Закону, не пізніше наступного робочого дня з дня отримання повідомлення про прийняття уповноваженим органом скарги до розгляду дозвільний орган розміщує на офіційному вебсайті інформацію про дату і номер повідомлення уповноваженого органу про розгляд скарги Комісією, зупинення дії рішення дозвільного органу, що оскаржується, до прийняття розпорядження уповноваженим органом з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності на підставі рішення Комісії. Разом з тим, проєкт Закону не містить порядку зупинення дії рішення дозвільного органу, що оскаржується.
Невизначеним є і спосіб повідомлення суб’єкта господарювання та дозвільного органу щодо участі в засіданні Комісії згідно абз. 7 ч. 7 ст. 92 проєкту Закону.
Відповідно до абз. 11 ч. 7 ст. 92 проєкту Закону, скаргу подає суб’єкт господарювання, відносно якого прийнято рішення, дії (бездіяльність) дозвільного органу щодо порушення законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності. Скарга до уповноваженого органу подається протягом 30 календарних днів з дня прийняття відповідного рішення дозвільного органу, яке оприлюднено на офіційному вебсайті (абз. 12 ч. 7 ст. 92 проєкту Закону). Своєю чергою, вищезгадані положення проєкту Закону не узгоджуються між собою, оскільки неврегульованим залишається момент та строк подання суб’єктом господарювання скарги на дії (бездіяльність) дозвільного органу.
Пропонованим абз. 1 ч. 8 ст. 92 проєкту Закону визначено, що скарги розглядаються на засіданні Комісії після одержання від дозвільного органу запитуваних документів стосовно оскаржуваного рішення дій (бездіяльності) дозвільного органу (його посадових осіб) щодо порушення законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності. Однак, проєкт Закону не містить загального строку розгляду скарги Комісією.
Абз. 3 ч. 9 ст. 92 проєкту Закону потребує уточнення. Останнім визначено, що відкладення розгляду скарги допускається не більше двох засідань. Однак, проєкт Закону не містить положень, які визначають дії Комісії у разі відкладення розгляду скарги протягом двох засідань. Наприклад, розгляд скарги за наявними матеріалами у разі неподання дозвільним органом запитуваних документів у встановлений Законом строк.
Проєктом Закону не закріплено строк відкладення розгляду скарги Комісією на наступне засідання з підстав визначених абз. 2 ч. 9 ст. 92 проєкту Закону. Так, відповідно до абз. 2 ч. 9 ст. 92 проєкту Закону Комісія розглядає скаргу по суті або відкладає її розгляд на наступне засідання Комісії у разі неподання дозвільним органом запитуваних документів у встановлений строк або з інших підстав з обґрунтуванням причин відкладання такого розгляду.
З урахуванням відсутності загального строку розгляду скарги Комісією, вищезгадане зумовлює ризик нерозгляду скарг суб’єктів господарювання. Як наслідок, нівелюється сенс діяльності Комісії – захист прав суб’єктів господарювання у сфері дозвільної системи.
Проєкт Закону не містить положень щодо відповідальності дозвільного органу за невиконання або несвоєчасне виконання розпорядження у встановлений ним строк. Пропонованим абз. 16 ч. 10 ст. 92 проєкту Закону визначено, що дозвільний орган, який одержав розпорядження уповноваженого органу про розгляд скарги, зобов’язаний в установлений у розпорядженні строк з дати отримання такого розпорядження подати уповноваженому органу інформацію про виконання вимог даного розпорядження разом із підтвердними документами. Однак, передбачений проєктом Закону механізм контролю за виконанням розпоряджень уповноваженого органу є надто узагальненим та неефективним, що зумовлює незахищеність прав суб’єктів господарювання.
Рекомендація НАЗК:
з урахуванням вищезазначених зауважень визначити строки та внормувати правові процедури, пов’язані з розглядом скарг Комісією.
ІІ. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
2.1. Проєкт Закону наділяє дозвільні органи широкими дискреційними повноваженнями.
Абз. 8 ч. 1 ст. 1 проєкту Закону надано визначення декларації про провадження господарської діяльності (далі – декларація): «повідомлення яке суб’єкт господарювання подає дозвільному органу про відповідність вимогам законодавства до певного виду господарської діяльності…».
Відтак, процес подання декларації має повідомчий характер.
Однак, вищезгадане визначення декларації зумовлює внутрішню суперечність з іншими положеннями проєкту Закону, а саме:
- цей Закон визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, здійснювати реєстрацію декларацій про провадження господарської діяльності, та адміністраторів (преамбула проєкту Закону);
- дозвільна система у сфері господарської діяльності - сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб’єктами господарювання у зв’язку з видачею, переоформленням, продовженням строку дії, припиненням дії документів дозвільного характеру та реєстрацією декларацій про провадження господарської діяльності (абз. 1 ч. 1 ст. 1 проєкту Закону).
Своєю чергою, проєктом Закону не внормовано процедуру реєстрації декларацій про провадження господарської діяльності.
З огляду на зазначене, пропоноване проєктом Закону регулювання наділяє дозвільні органи дискреційними повноваженнями та створює умови для різної правозастосовної практики і корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
положення преамбули та абз. 1 ч. 1 ст. 1 проєкту Закону узгодити з абз. 8 ч. 1 ст. 1 проєкту Закону.
2.2. Згідно з абз. 5 ч. 8 ст. 92 проєкту Закону дозвільний орган зобов’язаний виконати розпорядження уповноваженого органу про розгляд скарги у строк, встановлений у цьому розпорядженні.
Таке формулювання наділяє уповноважений орган широкими дискреційним повноваженнями в частині довільного визначення строку виконання розпорядження.
Як наслідок, права суб’єктів господарювання можуть бути незахищеними.
Рекомендація НАЗК: в новій редакції проєкту Закону визначити строк виконання дозвільним органом розпорядження уповноваженого органу.
ІІІ. Інші зауваження.
Відповідно до абз. 1 ч. 7 ст. 92 проєкту Закону у разі надходження до уповноваженого органу скарги на рішення, дії (бездіяльність) дозвільного органу з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності, уповноважений орган протягом п’яти робочих днів з дня її одержання:
3) запитує у дозвільного органу копії документів, що стосуються оскаржуваних рішень (крім відомостей, які містяться у відкритих реєстрах), у межах матеріалів дозвільної справи;
4) передає скаргу та інші документи (в міру надходження) до Комісії.
Своєю чергою, згідно абз. 1 ч. 9 ст. 92 проєкту Закону дозвільний орган зобов’язаний протягом п’яти робочих днів з дня одержання запиту подати уповноваженому органу завірені ним запитувані копії (фотокопії) документів, що стосуються оскарження рішення, дій (бездіяльності) дозвільного органу (його посадових осіб).
Таким чином, абз. 1 ч. 9 ст. 92 проєкту Закону потребує доопрацювання в частині визначення строку надання дозвільним органом запитуваних копій (фотокопій) документів в межах строку визначеного абз. 1 ч. 7 ст. 92 проєкту Закону.
Рекомендація НАЗК:
з урахуванням наданого зауваження узгодити абз. 1 ч. 7 ст. 92 та абз. 1 ч. 9 ст. 92 проєкту Закону.
Висновок: проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
В.о. Голови Національного агентства з питань запобігання корупції Сергій ГУПЯК
