Картка проєкту
|
Розробник проєкту Закону: Міністерство економіки та довкілля України (Мінекономіки) |
Мета проєкту Закону – запровадження та функціонування національної системи торгівлі квотами на викиди парникових газів |
Проєкт Закону надіслано відповідно до § 372 Регламенту Кабінету Міністрів України |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами антикорупційної експертизи проєкту Закону України «Про засади функціонування національної системи торгівлі квотами на викиди парникових газів» (далі – проєкт Закону) Національне агентство ідентифікувало корупціогенні фактори, а саме:
- відсутність положень, які б визначали критерії (вимоги) до юридичної особи, яка визначається адміністратором національної системи торгівлі квотами на викиди парникових газів України та оператором ринку квот;
- запровадження непрозорої процедури видачі дозволу на викиди парникових газів;
- відсутність чіткої та завершеної процедури видачі сертифіката декарбонізаційного зарахування;
- наділення непрозорими дискреційними повноваженнями компетентного органу та адміністратора національної системи торгівлі квотами на викиди парникових газів України.
Опис виявлених корупціогенних факторів
І. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності, регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання
- Проєктом Закону пропонується визначити засади функціонування національної системи торгівлі квотами на викиди парникових газів України (далі – НСТВ).
У ст. 2 проєкту Закону визначено, що адміністратор НСТВ – це юридична особа публічного права, що здійснює управління та адміністрування НСТВ на першій та другій фазі НСТВ, зокрема забезпечує реєстрацію учасників системи, випуск, обіг та анулювання квот.
Згідно з ч. 2 ст. 7 проєкту Закону призначення адміністратора НСТВ, затвердження порядку визначення адміністратором НСТВ величини зменшення розміру зобов’язання оператора з подання квот для анулювання на підставі поданого оператором сертифіката декарбонізаційного зарахування належить до повноважень компетентного органу у сфері НСТВ.
Повноваження адміністратора НСТВ визначені ст. 8 проєкту Закону.
Однак у проєкті Закону відсутні положення, які б визначали критерії (вимоги) до юридичної особи, яка визначається адміністратором НСТВ, а також порядок та процедуру його відбору.
Відповідна правова невизначеність у положеннях проєкту Закону наділяє компетентний орган надмірними дискреційними повноваженнями та створює умови для прийняття упереджених рішень про визначення адміністратора НСТВ, у тому числі з корупційною метою.
Аналогічне за змістом зауваження стосується положень ст. 9 проєкту Закону в частині відсутності критеріїв (вимог) до юридичної особи, яка може бути оператором ринку квот.
Рекомендація:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.
- Відповідно до ст. 14 проєкту Закону для отримання дозволу на викиди парникових газів оператор установки подає до компетентного органу заяву в електронній формі. Заява повинна містити нетехнічний стислий виклад інформації, зазначеної в ч. 1 ст. 14 проєкту Закону.
Згідно з п.п. 5 ч. 5 ст. 15 проєкту Закону компетентний орган відмовляє у видачі (внесенні змін до) дозволу на викиди парникових газів, зокрема, з таких підстав: невідповідність заяви про видачу (внесення змін до) дозволу на викиди парникових газів та/або доданих до неї документів вимогам до форми і змісту, затвердженим компетентним органом.
Водночас відсутність у проєкті Закону визначених вимог до «нетехнічного стислого викладу інформації» у поєднанні із зазначеною підставою для відмови у видачі дозволу на викиди парникових газів наділяє посадових осіб компетентного органу необґрунтованими дискреційними повноваженнями щодо прийняття на власний розсуд рішень про відмову у наданні відповідного дозволу, що в процесі правозастосування може призвести до корупційних зловживань.
Рекомендація:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.
- У ч. 3 ст. 15 проєкту Закону визначено, що компетентний орган видає дозвіл на викиди парникових газів (вносить зміни до нього) у разі відповідності заяви про видачу (внесення змін до) дозволу встановленим вимогам у строк до 10 робочих днів з дати отримання заяви.
Згідно з ч. 4 ст. 15 проєкту Закону у разі невідповідності заяви про видачу (внесення змін до) дозволу встановленим вимогам або виявлення неповної чи недостовірної інформації компетентний орган у строк до 10 робочих днів від дати отримання заяви інформує оператора установки про необхідність усунення всіх виявлених недоліків з наведенням вичерпного та обґрунтованого переліку недоліків, які потрібно усунути, та залишає заяву про видачу (внесення змін до) дозволу без руху.
Крім того у ч. 5 ст. 15 проєкту Закону передбачено, що компетентний орган відмовляє у видачі (внесенні змін до) дозволу на викиди парникових газів на підставі виявлення недостовірних або неповних відомостей у заяві про видачу (внесення змін до) дозволу на викиди парникових газів.
Однак застосування у ч.ч. 3 та 4 ст. 15 проєкту Закону конструкції «встановленим вимогам» без відсильної норми до конкретних положень проєкту Закону, якими визначаються такі вимоги, не забезпечує вичерпності регулювання, що зумовлює можливість суб’єктивного застосування та ризик прийняття упереджених рішень.
Крім того, проєкт Закону не містить критеріїв розмежування підстав, за якими компетентний орган визначає, у якому випадку неповнота чи недостовірність відомостей у заяві є підставою для залишення заяви без руху
(ч. 4 ст. 15), а в якому підставою для відмови у видачі (внесенні змін до) дозволу (ч. 5 ст. 15).
Така правова невизначеність положень ч.ч. 4 та 5 ст. 15 проєкту Закону не дозволяє чітко розмежувати підстави застосування процедури залишення заяви без руху та процедури відмови у видачі (внесенні змін до) дозволу, що надає компетентному органу можливість на власний розсуд обирати один із зазначених правових наслідків за тотожних підстав, створюючи умови для упередженого правозастосування та корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.
ІІ. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування або особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення
- Відповідно до cт. 22 проєкту Закону оператори, які під час функціонування першої або другої фази НСТВ реалізують інвестиційні або інноваційні проєкти, що відповідають вимогам, напрямам та критеріям, визначеним ст. 30, 31 і 32 цього Закону, мають право подати до Фонду модернізації України заяву про видачу сертифіката декарбонізаційного зарахування.
Оцінка інвестиційних та інноваційних проєктів для видачі сертифікатів декарбонізаційного зарахування здійснюється Інвестиційним комітетом Фонду модернізації України.
Інвестиційний комітет зобов’язаний розглянути інвестиційний або інноваційний проєкт та ухвалити відповідний висновок протягом 90 календарних днів з дня подання заяви. У разі неприйняття Інвестиційним комітетом відповідного висновку після закінчення зазначеного строку рішення про рекомендацію у видачі сертифіката декарбонізаційного зарахування вважається прийнятим.
За результатами оцінки Інвестиційний комітет ухвалює одне з таких рішень щодо кожного поданого інвестиційного або інноваційного проєкту:
1) рекомендувати видачу сертифіката декарбонізаційного зарахування, якщо проєкт відповідає:
- вимогам ч. 3 ст. 30 цього Закону;
- напрямам, встановленим ст.ст. 31 і 32 цього Закону;
- критеріям відбору, технічним та іншим вимогам, визначеним Кабінетом Міністрів України;
2) відмовити у наданні рекомендації щодо видачі сертифіката – у разі встановлення невідповідності проєкту таким вимогам або критеріям, про що невідкладно повідомити заявника.
Рішення про відмову у наданні рекомендації щодо видачі сертифіката обов’язково має містити чіткі та точно визначені відповідно до цього проєкту підстави такої відмови.
Інвестиційний комітет оформлює рішення у формі висновку, який подається Фонду модернізації України для його врахування при подальшому прийнятті рішення про видачу сертифіката декарбонізаційного зарахування або відмову у його видачі, про що невідкладно повідомляється заявник.
Фонд модернізації України зобов’язаний прийняти рішення про видачу сертифіката декарбонізаційного зарахування або про відмову у його видачі протягом 30 календарних днів з дня отримання відповідного рішення Інвестиційного комітету.
Однак ст. 22 проєкту Закону не містить положень, які б визначали:
- спосіб (порядок) подання оператором заяви про видачу сертифіката декарбонізаційного зарахування до Фонду модернізації України;
- вичерпний перелік документів, що додаються оператором до заяви про видачу сертифіката декарбонізаційного зарахування;
- платність або безоплатність видачі сертифіката декарбонізаційного зарахування;
- строк дії сертифіката декарбонізаційного зарахування;
- вичерпний перелік підстав для відмови у наданні рекомендацій щодо видачі сертифіката Інвестиційним комітетом;
- спосіб повідомлення оператора про прийняте рішення щодо видачі / відмови у видачі сертифіката декарбонізаційного зарахування.
Зміст наведеного положення у ст. 22 проєкту Закону в результаті застосування оціночної конструкції «обов’язково має містити чіткі та точно визначені відповідно до даного проєкту підстави такої відмови» не встановлює переліку відомостей, які обов’язково мають міститися у рішенні про відмову у наданні рекомендації щодо видачі сертифіката декарбонізаційного зарахування та наділяє Інвестиційний комітет дискреційними повноваженнями на власний розсуд визначати підстави такої відмови, що може створювати ризик прийняття упереджених рішень з метою отримання неправомірної вигоди.
Використання у ст. 22 проєкту Закону принципу «мовчазної згоди» створює можливість для зловмисного зволікання Інвестиційним комітетом Фонду модернізації України під час розгляду інвестиційного або інноваційного проєкту, що, своєю чергою, буде підставою для ухвалення відповідного висновку про видачу сертифіката декарбонізаційного зарахування без проведення змістовної оцінки відповідності проєкту вимогам, напрямам та критеріям, встановленим ст.ст. 30, 31, 32 цього Закону, а також призведе до порушення законодавчо визначених вимог та створить ризик набуття оператором права для зменшення обсягу зобов’язань оператора з подання квот для анулювання в обсязі фактично понесених витрат на реалізацію відповідного інвестиційного або інноваційного проєкту.
Сукупність зазначених обставин наділяє Інвестиційний комітет та Фонд модернізації України надмірними дискреційними повноваженнями під час прийняття рішень про видачу сертифіката декарбонізаційного зарахування, що створює умови для прийняття упереджених рішень, у тому числі з корупційною метою.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.
- Відповідно до ч. 1 ст. 35 проєкту Закону Фонд модернізації здійснює моніторинг стану реалізації інвестиційних та інноваційних проєктів, для реалізації яких надається фінансова підтримка за рахунок доходів НСТВ, та щороку подає до компетентного органу звіт про такий моніторинг.
Однак ст. 35 проєкту Закону не визначає порядку здійснення Фондом модернізації такого моніторингу, що наділяє Фонд модернізації України необґрунтованими дискреційними повноваженнями щодо визначення на власний розсуд періодичності та способу здійснення такого моніторингу та в процесі правозастосування може призвести до корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.
- Згідно з ч. 8 ст. 39 проєкту Закону з метою забезпечення екологічної цілісності НСТВ компетентний орган своїм рішенням може тимчасово заборонити використання квот, випущених в рамках системи торгівлі квотами на викиди парникових газів держав, де зобов’язання для операторів, які є резидентами таких держав, припинилися або не виконуються.
Водночас проєктом Закону не визначено критеріїв, за наявності яких компетентний орган встановлює таку заборону, строку її дії та порядку скасування, що в поєднанні з оціночним словом «може» наділяє компетентний орган дискреційними повноваженнями без визначення меж їх здійснення.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданого зауваження.
- Відповідно до ч. 10 ст. 41 проєкту Закону адміністратор НСТВ здійснює автоматизовану перевірку кожної транзакції в реєстрі НСТВ через незалежний журнал транзакцій, щоб упевнитись у відсутності порушень під час випуску, передачі та анулювання квот.
До моменту підтвердження їхньої законності відповідні транзакції, а також будь-які подальші пов’язані з ними транзакції щодо квот не підлягають реєстрації в Реєстрі НСТВ.
Однак проєкт Закону не встановлює строку здійснення такої перевірки та критеріїв підтвердження законності транзакції, що наділяє адміністратора НСТВ необґрунтованими дискреційними повноваженнями щодо фактично безстрокового блокування реєстрації транзакцій учасників ринку квот та в процесі правозастосування може призвести до корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.
- У ст. 49 проєкту Закону передбачено, що компетентний орган щороку здійснює моніторинг функціонування ринку квот, включаючи проведення аукціонів, ліквідність ринку квот, обсяги торгівлі квотами, заходи, пов’язані з використанням доходів від продажу квот.
Порядок моніторингу проведення аукціонів, вимоги до підготовки і подання звіту затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Водночас ст. 49 проєкту Закону встановлює лише порядок моніторингу щодо проведення аукціонів, вимоги до підготовки і подання звіту.
Відсутність визначеного порядку здійснення моніторингу ліквідності ринку квот, обсягів торгівлі квотами та заходів, пов’язаних з використанням доходів від продажу квот, наділяє компетентний орган необґрунтованими дискреційними повноваженнями та в процесі правозастосування може призвести до корупційних зловживань.
Рекомендація НАЗК:
доопрацювати проєкт Закону з урахуванням наданих зауважень.
Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій.
Голова Національного агентства
з питань запобігання корупції Віктор ПАВЛУЩИК
