Картка проєкту
| Ініціатори проєкту Закону: народні депутати України Веніславський Ф.В., Ананченко М.О., Негулевський І.П. та ін. | Мета проєкту – імплементувати нову модель функціонування системи безпеки класифікованої інформації (державної таємниці та службової інформації), а також гармонізувати законодавство у цій сфері з вимогами стандартів безпеки НАТО та ЄС | Проєкт Закону (реєстр. № 8394 від 27.01.2023) опрацьовується в комітеті |
Резюме антикорупційної експертизи
За результатами проведення антикорупційної експертизи Національне агентство ідентифікувало у проєкті Закону корупціогенні фактори, зокрема: наділення Служби безпеки України (далі – СБ України) невластивою функцією моніторингу способу життя; неузгодженість із положеннями Антикорупційної стратегії на 2021–2025 роки, затвердженої Законом України «Про засади державної антикорупційної політики на 2021–2025 роки», щодо визначення правових механізмів повідомлень про корупцію, які містять в собі інформацію, що віднесена до державної таємниці; необґрунтоване ускладнення процедури отримання сертифіката допуску до державної таємниці; відсутність гарантій незалежності державного експерта з питань безпеки інформації; ризик унеможливлення здійснення повноважень суб’єктами безпекової діяльності через застосування посадовими особами СБ України правового механізму скасування чи зупинення спеціального дозволу; відсутність чітких критеріїв віднесення відомостей у відповідних сферах до державної таємниці; запровадження дискреційних повноважень посадових осіб СБ України під час визначення строку дії спеціального дозволу та доступу до будь-яких робочих приміщень на підприємствах, в установах, організаціях; відсутність законодавчо визначених порядку та способу державного контролю.Опис виявлених корупціогенних факторів
1. Ускладнення реалізації передбачених законодавством заходів із запобігання чи протидії корупції
1.1. У проєкті Закону пропонується розширити перелік підстав для прийняття рішення про відмову у наданні сертифіката допуску. Відповідно до ч. 2 ст. 17 проєкту Закону сертифікат допуску оформлюється національним органом безпеки. Повноваження такого органу, згідно з ч. 1 ст. 6 проєкту Закону, виконує СБ України. У п. 10 ч. 1 ст. 19 проєкту Закону підставою для прийняття рішення про відмову у наданні сертифіката допуску визначено встановлення обставин, що мають високу ймовірність негативного впливу на безпеку класифікованої інформації під час проведення оцінки безпекових ризиків. Однією із таких обставин є «невідповідність рівня життя громадянина його доходам і майну» (абз. 6 п. 10 ч. 1 ст. 19 проєкту Закону). При цьому відповідно до ч. 1 ст. 51-4 Закону України «Про запобігання корупції» (далі – Закон) Національне агентство здійснює моніторинг способу життя суб’єктів декларування з метою встановлення відповідності їх рівня життя наявним у них та членів їх сім’ї майну і одержаним ними доходам. Згідно з абз. 14 ч. 1 ст. 1 Закону СБ України не є спеціально уповноваженим суб’єктом у сфері протидії корупції. Запропоноване у проєкті Закону положення наділяє СБ України невластивими функціями, може зумовити зловживання її посадових осіб та ускладнити здійснення Національним агентством заходів із запобігання корупції. Рекомендації НАЗК: виключити положення абз. 6 п. 10 ч. 1 ст. 19 проєкту Закону. 1.2. У ч. 4 ст. 53-2 Закону встановлено, що порядок повідомлення інформації, яка містить державну таємницю, визначається законом. У п. 2.6 розділу 2 «Підвищення ефективності системи запобігання і протидії корупції» Антикорупційної стратегії на 2021–2025 роки, затвердженої Законом України від 20.06.2022 № 2322-ІХ (далі – Антикорупційна стратегія), передбачено здійснення заходів для захисту викривачів. В абз. 5 п.п. 2.6.2 Антикорупційної стратегії очікуваним стратегічним результатом у цій сфері визначено – «створено належні внутрішні канали для повідомлень про корупцію, які містять в собі інформацію, що віднесена до державної таємниці, таємниці слідства, а також службової інформації, яка була зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни». Однак у проєкті Закону немає положень, які б визначали правовий механізм повідомлень про корупцію, які містять в собі інформацію, що віднесена до державної таємниці. Отже, викривач може бути притягнутий до юридичної відповідальності за розголошення державної таємниці. Рекомендації НАЗК: визначити у проєкті Закону правовий механізм повідомлень про корупцію, які містять в собі інформацію, що віднесена до державної таємниці. 2. Нечітка, з порушенням принципу юридичної визначеності регламентація прав, обов’язків чи відповідальності юридичних та фізичних осіб у будь-якій сфері правового регулювання 2.1. Відповідно до ч. 2 ст. 19 проєкту Закону у разі відмови в оформленні сертифіката допуску громадянину України, який обіймає посаду, що потребує доступу до державної таємниці, такий громадянин переводиться на іншу посаду, що не потребує доступу до державної таємниці, або звільняється. У ч. 3 ст. 17 проєкту Закону визначено, що громадянин України, який обіймає посаду, що передбачає доступ до державної таємниці, надає до Офісу безпеки протягом 30 календарних днів з моменту призначення/обрання на посаду або з моменту віднесення посади до такої, що передбачає доступ до державної таємниці, інформацію про себе в обсязі, необхідному для організації національним органом безпеки перевірки, з урахуванням безпекових ризиків, у письмовій формі разом з відповідними документами, згоду на проведення перевірки у зв’язку з оформленням сертифіката допуску, декларацію про відсутність громадянства (підданства) іноземної держави, письмову згоду на використання персональних даних. Відповідно до ч. 4 ст. 22 Закону України «Про державну таємницю» для розгляду питання про надання громадянам допуску до державної таємниці державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, де працюють, проходять службу або навчаються громадяни, оформляються документи, які надсилаються до органів Служби безпеки України. Перелік та форми таких документів, а також порядок їх надання визначаються Кабінетом Міністрів України. Тобто чинний закон, який регулює правовідносини в цій сфері, містить положення щодо переліку та форм документів, які надсилаються для надання допуску до державної таємниці. В абз. 2 п. 10 ч. 1 ст. 19 проєкту Закону як підставу для прийняття рішення про відмову у наданні сертифіката допуску визначено «повідомлення громадянином недостовірних або неповних відомостей у зв’язку з оформленням сертифіката допуску». Невизначеність у ч. 3 ст. 17 проєкту Закону обсягу відомостей зумовить можливість зловживань та прийняття посадовими особами СБ України необґрунтованих рішень про відмову у наданні сертифіката допуску. Рекомендація НАЗК: внести зміни до ч. 3 ст. 17 проєкту Закону для уточнення обсягу відомостей, які подаються громадянами для оформлення сертифіката допуску. 2.2. В абз 7 п. 10 ч. 1 ст. 19 проєкту Закону як підставу для прийняття рішення про відмову у наданні сертифіката допуску визначено «інші обставини, що можуть перешкоджати громадянину додержуватися вимог законодавства про безпеку класифікованої інформації, обумовлені безпековою ситуацією в державі». Таке положення, зважаючи на його узагальнений зміст, може зумовити ризик зловживань посадових осіб СБ України. Рекомендація НАЗК: виключити положення абз. 7 п. 10 ч. 1 ст. 19 проєкту Закону. 2.3. В абз. 2 ч. 4 ст. 18 проєкту Закону визначено, що строк реалізації процедури оформлення сертифіката допуску не може перевищувати трьох календарних місяців. Натомість у ч. 1 ст. 24 Закону України «Про державну таємницю» встановлено, що перевірка громадян у зв’язку з їх допуском до державної таємниці здійснюється органами СБ України у строк до одного місяця у порядку, встановленому цим Законом і Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність». Отже, проєктом Закону необґрунтовано пропонується значно збільшити строк перевірки, що може ускладнити здійснення повноважень на посадах, які потребують доступу до державної таємниці. Окрім цього, в абз. 2 ч. 2 ст. 19 проєкту Закону визначено, що у разі відмови в оформленні сертифіката допуску повторне звернення суб’єкта безпекової діяльності до національного органу безпеки з приводу оформлення громадянину України сертифіката допуску можливе за умови усунення підстав, через наявність яких в оформленні такого сертифіката йому було відмовлено, якщо з часу відмови пройшов один місяць, за винятком випадків спростування у судовому порядку таких обставин. При цьому в ч. 4 ст. 24 Закону України «Про державну таємницю» встановлено, що відмова не виключає повторного звернення державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій з цього приводу в разі зміни обставин, за яких у наданні допуску до державної таємниці було відмовлено. Таким чином, на відміну від припису чинної норми, положення абз. 2 ч. 2 ст. 19 проєкту Закону необґрунтовано додатково зобов’язує дотримуватись місячного строку для повторного звернення з метою оформлення сертифіката допуску. Така вимога зумовлює надмірну залежність громадян, які оформлюють сертифікат допуску, від посадових осіб СБ України, що може мати наслідком зловживання. Рекомендації НАЗК: в абз. 2 ч. 4 ст. 18 проєкту Закону слова «не може перевищувати трьох календарних місяців» замінити словами «не може перевищувати одного календарного місяця»; в абз. 2 ч. 2 ст. 19 проєкту Закону слова «якщо з часу відмови пройшов один місяць,» виключити. 2.4. В абз. 6 ст. 22 проєкту Закону визначено, що громадяни України, яким надано доступ до державної таємниці, зобов’язані письмово повідомляти про наміри щодо виїзду за межі України у приватних справах, відвідування дипломатичних представництв та консульських установ іноземних держав, міжнародних організацій чи місій в Україні, а також про виникнення підстав (обставин), передбачених ст. 19 цього Закону, або інших обставин, що можуть перешкоджати додержуватися вимог законодавства про безпеку класифікованої інформації. Однак цим положенням не передбачено, якого саме суб’єкта необхідно інформувати про зазначені обставини, що зумовлює правову невизначеність. Рекомендація НАЗК: положення абз. 6 ст. 22 проєкту Закону після слів «письмово повідомляти» доповнити словами «керівника суб’єкта безпекової діяльності та офіс безпеки цього суб’єкта безпекової діяльності». 2.5. Відповідно до абз. 1 ч. 1 ст. 24 проєкту Закону органи законодавчої, виконавчої та судової влади, органи прокуратури, інші державні органи, органи військового управління, військові організаційні структури (військові частини, підрозділи), органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від організаційно-правової форми та форми власності, громадські об’єднання мають право провадити діяльність, пов’язану із державною таємницею, після отримання спеціального дозволу на провадження діяльності, пов’язаної з державною таємницею (далі – спеціальний дозвіл). В абз. 2 ч. 5 ст. 24 проєкту Закону зазначено, що Апарату Верховної Ради України, Секретаріату Кабінету Міністрів України, постійно діючому допоміжному органу, утвореному Президентом України, апарату Ради національної безпеки і оборони України, секретаріату Конституційного Суду України, апарату Верховного Суду, міністерствам, центральним органам виконавчої влади, органам прокуратури, розвідувальним органам, іншим державним органам, органам військового управління такий спеціальний дозвіл надається безстроково і не може бути скасований. Однак у ч. 6 ст. 24 проєкту Закону визначено, що спеціальний дозвіл не надається або скасовується національним органом безпеки, якщо керівнику органу законодавчої, виконавчої та судової влади, органу прокуратури, інших державних органів, органу військового управління, військовим організаційним структурам (військовим частинам, підрозділам), органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації не надано сертифіката допуску до державної таємниці або йому не надано доступу до державної таємниці, у порядку, визначеному ч.ч. 2, 4 та 8 ст. 16 Закону. Пропоноване положення ч. 6 ст. 24 проєкту Закону не узгоджується із нормами абз. 2 ч. 5 ст. 24 проєкту Закону. Окрім цього, проєкт містить положення, які вже встановлюють правові наслідки відмови у наданні сертифіката допуску до державної таємниці або доступу до державної таємниці. Скасування спеціального дозволу на підставі, передбаченій абз. 2 ч. 6 ст. 24 проєкту Закону, унеможливить здійснення повноважень суб’єктом безпекової діяльності. Зазначені повноваження посадових осіб СБ України є надмірними і можуть зумовити зловживання. Додатково звертаємо увагу на те, що згідно з ч. 7 ст. 24 проєкту Закону з наведених у ч. 6 цієї статті підстав, умов та обставин, безпекових ризиків спеціальний дозвіл може бути скасований або його дія може бути зупинена національним органом безпеки за результатами державного контролю за забезпеченням безпеки класифікованої інформації та дотримання вимог правил безпеки класифікованої інформації суб’єктами безпекової діяльності. Тобто, крім скасування, спеціальний дозвіл може бути зупинений суб’єктам безпекової діяльності, передбаченим в абз. 2 ч. 5 ст. 24 проєкту Закону. Зупинення спеціального дозволу унеможливить здійснення повноважень цими суб’єктами безпекової діяльності. Отже, положення ч. 7 ст. 24 проєкту Закону не узгоджується із абз. 2 ч. 5 ст. 24 проєкту Закону. Також повноваження посадових осіб СБ України щодо зупинення або скасування спеціального дозволу за наявності однакових підстав є дискреційними, що може зумовити зловживання. Рекомендації НАЗК: абз. 2 ч. 5 ст. 24 проєкту Закону після слів «не може бути скасований» доповнити словами «чи припинений»; у ч. 6 ст. 24 проєкту Закону виключити положення абз. 2. 2.6. У ч. 1 ст. 13 проєкту Закону визначено, що встановлення наявності або відсутності державної таємниці у конкретному матеріальному носієві інформації, а також відповідності присвоєного йому грифа обмеження ступеню класифікації, у тому числі в процесі досудового розслідування та судового розгляду, здійснюється відповідно до висновку державного експерта з питань безпеки інформації, який виноситься на підставі дослідження об’єктів, явищ і процесів у сферах воєнної безпеки, економічної безпеки, міжнародних відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, безпеки функціонування об’єктів критичної інфраструктури. Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України «Про державну таємницю» державний експерт з питань таємниць відносить інформацію до державної таємниці з питань, прийняття рішень з яких належить до його компетенції згідно з посадою. Пропоноване проєктом Закону положення зумовлює правову невизначеність і ризик зловживань. Окрім цього, в ч. 3 ст. 9 Закону України «Про державну таємницю» встановлено, що втручання в діяльність державного експерта з питань таємниць особи, якій за посадою його підпорядковано, не допускається. Натомість проєкт Закону не містить положень, які б гарантували незалежність державного експерта. Рекомендації НАЗК: положення ч. 1 ст. 13 проєкту Закону після слова «здійснюється» доповнити словами «ним згідно з компетенцією»; ст. 13 проєкту Закону доповнити новим положенням про гарантії незалежності державного експерта. 3. Встановлення або розширення дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відсутності визначення вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі зловживання під час їх здійснення 3.1. У ч. 1 ст. 19 проєкту Закону передбачено підстави для відмови у наданні сертифіката допуску, серед яких у п. 10 визначено «умисно вчинене громадянином діяння на шкоду суверенітетові, територіальній цілісності та недоторканності, обороноздатності, державній безпеці України, надання іноземній державі, іноземній організації або їх представникам допомоги в проведенні підривної діяльності проти України, а також його вразливості до шантажу чи вчинення тиску». Зазначена конструкція щодо вразливості громадянина до шантажу чи вчинення тиску є юридично невизначеною, не дає можливості чітко зрозуміти перелік необхідних дій, що будуть проведені для віднесення громадянина до такої категорії та, як наслідок, є такою, яку можна суб’єктивно тлумачити. Рекомендація НАЗК: виключити слова «а також його вразливості до шантажу чи вчинення тиску» із редакції п. 10 ч. 1 ст. 10 проєкту Закону. 3.2. У ч. 5 ст. 24 проєкту Закону визначено, що строк дії спеціального дозволу встановлюється національним органом безпеки залежно від підстав, умов та обставин, безпекових ризиків для провадження діяльності, пов’язаної з державною таємницею, і не може перевищувати 5 років. При цьому у проєкті Закону не визначено чітких випадків або критеріїв, за якими передбачається встановлення різних строків дії спеціального дозволу, що створює надмірну дискрецію посадових осіб СБ України при прийнятті відповідного рішення. Рекомендація НАЗК: з метою усунення корупційних ризиків необхідно доповнити проєкт Закону чіткими критеріями встановлення строку дії спеціального дозволу або визначити його загальний строк дії на 5 років. 3.3. У ст. 31 проєкту Закону встановлено загальні вимоги до здійснення державного контролю за забезпеченням суб’єктами безпекової діяльності безпеки класифікованої інформації та дотримання вимог правил безпеки класифікованої інформації, зокрема передбачено проведення планових, позапланових заходів інспектування та спеціальної експертизи. Натомість проєктом Закону не визначено поняття планових (позапланових) заходів інспектування та спеціальної експертизи, періодичності їх проведення, підстав для їх проведення та безпосередньо порядку, способу і строків таких заходів. Крім того, у проєкті Закону не передбачено процедури ознайомлення, можливості оскарження чи надання зауважень суб’єктом безпекової діяльності до акта, який складається за результатом здійснення заходів державного контролю (ч.ч. 3, 4 ст. 31 проєкту Закону). Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Отже, запропоноване регулювання наділяє СБ України широкими дискреційними повноваженнями без їх належного законодавчого підґрунтя, що призведе до корупційних зловживань під час планування та здійснення запропонованих заходів державного контролю. Рекомендації НАЗК: у проєкті Закону визначити: поняття «плановий (позаплановий) захід інспектування», «спеціальна експертиза», періодичність, порядок, спосіб, підстави, строки їх проведення, процедуру ознайомлення суб’єкта безпекової діяльності з актом, який складається за результатом здійснення заходів державного контролю, та можливість його оскарження чи надання зауважень. 3.4. У п. 3 ч. 5 ст. 31 проєкту Закону передбачено, що під час здійснення державного контролю національний орган безпеки, серед іншого, має право безперешкодного доступу до службових приміщень (територій, зон), здійснення їх інспектування, а також проведення обстеження робочих місць працівників на їх відповідність вимогам правил безпеки. Натомість Закони України «Про Службу безпеки України» та «Про державну таємницю» не передбачають таких повноважень СБ України. На сьогодні, за сталою практикою, під час проведення перевірки стану охорони державної таємниці на підприємствах, в установах, організаціях, посадові особи СБ України здійснюють огляд лише режимних приміщень (зон, територій), сховищ матеріальних носіїв секретної інформації, робочих місць працівників, яким надано допуск та доступ до державної таємниці, їх робочих папок, в яких зберігаються матеріальні носії секретної інформації. Таким чином, запропоновані положення наділяють посадових осіб СБ України необмеженими дискреційними повноваженнями та порушують права фізичних і юридичних осіб під час здійснення ними трудової діяльності. Рекомендації НАЗК: з метою уникнення порушень прав фізичних та юридичних осіб, унеможливлення виникнення корупційних схем та зловживань уповноваженими особами СБ України своїми повноваженнями у проєкті Закону необхідно передбачити доступ посадових осіб СБ України під час проведення перевірки виключно до огляду режимних приміщень та робочих місць працівників, яким надано допуск та доступ до державної таємниці. 3.5. У ст. 10 проєкту Закону пропонується передбачити, що до державної таємниці належать відомості у таких сферах: оборони і військового будівництва; воєнної та державної безпеки; оборонно-промислового комплексу; національної безпеки та забезпечення національних інтересів України; зовнішніх відносин; протидії злочинності, підтримання громадської безпеки і правопорядку; захисту та охорони державного кордону України; цивільного захисту; кібербезпеки; кіберзахисту критичної інформаційної інфраструктури, державних інформаційних ресурсів та інформації, вимога щодо безпеки та захисту якої встановлена законом, криптографічного та технічного захисту інформації, телекомунікацій, користування радіочастотним ресурсом України, поштового зв’язку спеціального призначення, урядового фельд’єгерського зв’язку. Водночас, на відміну від ст. 8 Закону України «Про державну таємницю», проєкт Закону не встановлює чітких критеріїв віднесення відомостей у відповідних сферах до державної таємниці. Відсутність таких критеріїв може призвести до суб’єктивного підходу вирішення уповноваженими особами питання віднесення відомостей до державної таємниці. Рекомендація НАЗК: визначити у ст. 10 проєкту Закону чіткі критерії віднесення відомостей у відповідних сферах до державної таємниці. 3.6. Згідно з ч.ч. 1, 5 ст. 12 проєкту Закону пропонується передбачити, що віднесеними до державної таємниці вважаються відомості, які включено до Класифікатора державної таємниці. Повноваження з формування та затвердження Класифікатора державної таємниці пропонується покласти на Службу безпеки України. Разом з тим у п. 8 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» проєкту Закону пропонується передбачити, що СБ України у дворічний строк з дня опублікування Закону має забезпечити прийняття актів, необхідних для реалізації Закону. У разі затвердження Класифікатора державної таємниці не одночасно з набранням чинності Законом існує вірогідність, що певний проміжок у часі існуватиме юридична невизначеність щодо віднесення відомостей до державної таємниці. Рекомендація НАЗК: передбачити в розділі VI «Прикінцеві та перехідні положення» проєкту Закону положення, які забезпечать набрання чинності Класифікатором державної таємниці одночасно з набранням чинності Законом.Висновок:
проєкт Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій. Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
