НАЦІОНАЛЬНЕ АГЕНТСТВО
З ПИТАНЬ ЗАПОБІГАННЯ КОРУПЦІЇ
РОЗ’ЯСНЕННЯ
Щодо окремих питань надання Національним агентством згоди на звільнення керівника уповноваженого підрозділу (уповноваженої особи) державного органу, юрисдикція якого поширюється на всю територію України[1]
Відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 11 Закону України «Про запобігання корупції» до повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції належить надання роз’яснень, методичної та консультаційної допомоги, зокрема, з питань застосування положень цього Закону та прийнятих на його виконання нормативно-правових актів.
Ці Роз’яснення надані з метою забезпечення однакового застосування положень ч. 4 ст. 13
1 Закону України «Про запобігання корупції» та відображають позицію Національного агентства з питань запобігання корупції стосовно звільнення керівника уповноваженого підрозділу (уповноваженої особи) з питань запобігання та виявлення корупції державного органу, юрисдикція якого поширюється на всю територію України, за ініціативою керівника.
У цих Роз’ясненнях враховано результати правозастосовної практики Національного агентства, вони мають рекомендаційний характер і не створюють правових норм.
У цих Роз’ясненнях вживаються такі скорочення:
Закон – Закон України «Про запобігання корупції»;
КЗпП України – Кодекс законів про працю України;
Національне агентство – Національне агентство з питань запобігання корупції;
Уповноважений – керівник самостійного уповноваженого підрозділу (уповноважена особа) з питань запобігання та виявлення корупції державного органу, юрисдикція якого поширюється на всю територію України та який функціонує відповідно до ч. 1 ст. 13
1 Закону;
Подання – подання суб’єкта призначення (роботодавця) про надання згоди на звільнення Уповноваженого, яке вноситься на розгляд Національного агентства;
Повідомлення – повідомлення про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень Закону, здійснене Уповноваженим до керівника органу, органів прокуратури, Національної поліції, Національного антикорупційного бюро України, Національного агентства, Державного бюро розслідувань, яке:
містить фактичні дані (обставини правопорушення, місце і час його вчинення, особу, яка вчинила правопорушення), які сталі відомі Уповноваженому у зв’язку з його трудовою (професійною, службовою) діяльністю;
стосується діяльності державного органу та/або дій/бездіяльності його керівника, інших посадових (службових) осіб, працівників або структурних підрозділів державного органу.
Інші терміни вживаються у значенні, наведеному в Законі.
- Правові підстави для внесення до Національного агентства Подання про звільнення Уповноваженого
Закон гарантує незалежність Уповноваженого від впливу чи втручання у його роботу, що реалізується, зокрема, через механізм отримання від Національного агентства згоди на звільнення Уповноваженого, якщо воно відбувається за ініціативою керівника (ч. 4 ст. 13
1 Закону).
Підстави для звільнення особи за ініціативою керівника визначаються законодавством, яке регулює трудові правовідносини, у тому числі відносини, що виникають у зв’язку із вступом особи на державну службу, її проходженням та припиненням, а саме: КЗпП України, Законом України «Про державну службу».
Так, Національне агентство надає згоду на звільнення
Уповноваженого, який є державним службовцем, якщо звільнення відбувається з підстав, передбачених ст. 87 Закону України «Про державну службу», а саме:
- скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу (п. 1 ч. 1);
- ліквідація державного органу (п. 11 ч. 1);
- встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування (п. 2 ч. 1);
- отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності (п. 3 ч. 1);
- вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення (п. 4 ч. 1)[2];
- нез’явлення на службу протягом більш як 120 календарних днів підряд або більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності (без урахування часу відпустки у зв’язку з вагітністю та пологами), якщо законом не встановлено більш тривалого строку збереження місця роботи (посади) у разі певного захворювання (ч. 2).
Згода Національного агентства необхідна, якщо
Уповноважений є найманим працівником установи (організації), яка є державним органом у розумінні абз. 5 ч. 1 ст. 1 Закону і юрисдикція якої як державного органу поширюється на всю територію України, та звільнення відбувається з підстав, передбачених ст.ст. 40, 41 КЗпП України, а саме:
1) зміни в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідація, реорганізація, банкрутство або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників (п. 1 ст. 40);
2) виявлена невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок недостатньої кваліфікації або стану здоров'я, які перешкоджають продовженню цієї роботи, і так само в разі відмови у наданні допуску до державної таємниці або скасування допуску до державної таємниці, якщо виконання покладених на нього обов'язків вимагає доступу до державної таємниці (п. 2 ст. 40);
3) систематичне невиконання працівником без поважних причин обов'язків, покладених на нього трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку, якщо до працівника раніше застосовувалися заходи дисциплінарного чи громадського стягнення (п. 3 ст. 40);
4) прогул (у тому числі відсутність на роботі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин (п. 4 ст. 40);
5) нез'явлення на роботу протягом більш як чотирьох місяців підряд внаслідок тимчасової непрацездатності, не рахуючи відпустки по вагітності і пологах, якщо законодавством не встановлений триваліший строк збереження місця роботи (посади) при певному захворюванні. За працівниками, які втратили працездатність у зв'язку з трудовим каліцтвом або професійним захворюванням, місце роботи (посада) зберігається до відновлення працездатності або встановлення інвалідності (п. 5 ст. 40);
6) поновлення на роботі працівника, який раніше виконував цю роботу (п. 6 ст. 40);
7) поява на роботі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп'яніння (п. 7 ст. 40);
8) вчинення за місцем роботи розкрадання (в тому числі дрібного) майна власника, встановленого вироком суду, що набрав законної сили (п. 8 ст. 40);
11) встановлення невідповідності працівника займаній посаді, на яку його прийнято, або виконуваній роботі протягом строку випробування (п. 11 ст. 40);
12) перебування всупереч вимогам Закону у прямому підпорядкуванні у близької особи (п. 4 ст. 41);
13) наявність у працівника реального чи потенційного конфлікту інтересів, який має постійний характер і не може бути врегульований в інший спосіб, передбачений Законом (п. 4
1 ст. 41).
Якщо Уповноважений є прокурором, то Національне агентство розглядає питання про надання згоди на його звільнення з таких підстав, передбачених Законом України «Про прокуратуру»:
1) неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов’язків, установлених для відповідної адміністративної посади (п. 3 ч. 1. ст. 41);
2) неможливість переведення на іншу посаду у зв’язку з прямим підпорядкуванням близькій особі (п. 4 ч. 1 ст. 51);
3) ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (п. 9 ч. 1 ст. 51).
Якщо Уповноважений є військовослужбовцем, згода Національного агентства вимагається у разі його звільнення з підстав, передбачених ч. 5 ст. 26 Закону України «Про військовий обов’язок і військову службу»:
1) у зв’язку із скороченням штатів або проведенням організаційних заходів – у разі неможливості їх використання на службі (п. «г»);
2) через службову невідповідність (п. «д»);
3) у зв’язку з позбавленням військового звання у дисциплінарному порядку (п. «є»);
4) у зв’язку із систематичним невиконанням умов контракту військовослужбовцем (п. «з»);
5) у зв’язку з неможливістю призначення на іншу посаду у разі прямого підпорядкування близькій особі (п. «і»);
6) як такі, що не пройшли встановлений випробувальний строк, визначений
ч. 1 ст. 21
2 цього Закону (п. «м»);
7) у зв’язку з набранням законної сили судовим рішенням про визнання активів військовослужбовця чи активів, набутих за його дорученням іншими особами або в інших передбачених
ст. 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави (п. «н»).
Якщо Уповноважений є особою рядового та начальницького складу служби цивільного захисту, Національне агентство розглядає питання про надання згоди на його звільнення, якщо звільнення відбувається з підстав, передбачених п. 176 Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2013 № 593 у зв’язку:
1) із скороченням штатів – у разі неможливості використання на службі у зв’язку із скороченням штатів або проведенням організаційно-штатних заходів, про що особи рядового і начальницького складу попереджаються за два місяці (п.п. 4);
2) невиконанням умов контракту особою рядового і начальницького складу (п.п. 6).
Якщо Уповноважений є особою рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ/Національного антикорупційного бюро України, Національне агентство розглядає питання про надання згоди на його звільнення з підстав, передбачених п. 64 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991 № 114
[3]:
1) через скорочення штатів – за відсутності можливості подальшого використання на службі (п. «г»);
2) через службову невідповідність (п. «д»);
3) за порушення дисципліни (п. «є»);
4) у зв'язку з непроходженням випробування у період іспитового строку (п. «і»);
5) у зв'язку з прямим підпорядкуванням близькій особі (п. «ї»).
Якщо уповноважений є особою рядового та начальницького складу Державного бюро розслідувань, Національне агентство розглядає питання про надання згоди на його звільнення з підстав, передбачених п. 107 Положення про проходження служби особами рядового та начальницького складу Державного бюро розслідувань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2020 № 743:
1) у зв’язку із скороченням штату – у разі неможливості використання на службі у зв’язку із скороченням штату або проведенням організаційно-штатних заходів, про що особи рядового та начальницького складу попереджаються за два місяці (п.п. 4);
2) у зв’язку із систематичним невиконанням умов контракту особою рядового та начальницького складу (п.п. 6);
3) за службовою невідповідністю (п.п. 8 );
4) у разі неможливості переведення на іншу посаду у зв’язку з прямим підпорядкуванням близькій особі (п.п. 11);
5) у разі наявності реального чи потенційного конфлікту інтересів, який має постійний характер і не може бути врегульований в інший спосіб (п.п. 13).
- Випадки, в яких згода Національного агентства на звільнення не передбачена
Не передбачена згода Національного агентства на звільнення:
1) керівника підрозділу (сектору, відділу, управління), утвореного у складі самостійного уповноваженого підрозділу з питань запобігання та виявлення корупції (відповідно відділу, управління, департаменту) державного органу, юрисдикція якого поширюється на всю територію України;
2) заступника керівника уповноваженого підрозділу, а також будь-яких інших працівників уповноважених підрозділів;
3) уповноваженої особи територіального органу міністерства, іншого державного органу, державної адміністрації, органу місцевого самоврядування, органу влади Автономної Республіки Крим, підприємства, установи, організації, що належать до сфери управління державного органу, державного цільового фонду;
4) Уповноваженого, якщо звільнення відбувається не за ініціативою керівника (суб’єкта призначення).
- Обставини, які з’ясовує Національне агентство при розгляді Подання про звільнення. Підстави для надання згоди на звільнення
Відповідно до абз. 2 ч. 4 ст. 13
1 Закону Національне агентство з метою захисту Уповноваженого від незаконного впливу чи втручання у його роботу у разі його звільнення за ініціативою керівника з’ясовує наявність обставин, передбачених ч.ч. 1 і 3 ст. 53
4 Закону, а саме:
- чи пов’язане ініційоване звільнення з Повідомленням;
- чи ініціюється звільнення з метою створення перешкоди Уповноваженому у подальшому здійсненні ним трудової (службової, професійної) діяльності у зв’язку з Повідомленням.
З метою з’ясування цих обставин під час розгляду Подання Національне агентство встановлює, чи здійснював Уповноважений згідно з п. 8 ч. 6 ст. 13
1,
ч. 6 ст. 53, ст. 53
2 Закону Повідомлення.
Здійснення Повідомлення перевіряється, зокрема, шляхом отримання від спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції/ правоохоронних органів документального підтвердження факту його здійснення Уповноваженим.
У разі якщо відповідні органи не підтверджують факту отримання від Уповноваженого Повідомлення, воно вважається здійсненим, якщо Уповноважений виконав всі залежні від нього дії для повідомлення про порушення вимог Закону, щоб відповідна інформація надійшла до адресата (керівника органу, органів прокуратури, Національної поліції, Національного антикорупційного бюро України, Національного агентства, Державного бюро розслідувань)
[4].
Уповноважений за власною ініціативою може у письмовій формі надати Національному агентству свою позицію щодо обставин його (її) можливого звільнення, а також додаткові документи щодо здійснення ним (нею) Повідомлення.
[5]
Позиція Уповноваженого має подаватися невідкладно, з урахуванням обмежених строків розгляду Національним агентством Подання, та ґрунтуватися на фактах, які є достовірними та які можна перевірити.
[6]
У разі встановлення факту здійснення Уповноваженим Повідомлення, Національне агентство при розгляді Подання та вивченні доданих до нього матеріалів встановлює такі обставини:
- чи існує причинний зв’язок між ініційованим звільненням та Повідомленням Уповноваженого.
Про наявність причинного зв’язку можуть свідчити, зокрема, такі обставини:
- звільнення Уповноваженого ініціюється після здійснення ним Повідомлення (певна послідовність подій);
- звільненню Уповноваженого передувало застосування до нього одного або сукупності негативних заходів впливу[7], або існувала загроза таких заходів з боку керівника після здійснення Повідомлення;
- застосування негативних заходів впливу до Уповноваженого (звільнення) відбулось незабаром після здійснення Повідомлення (наближеність цих подій у часі);
- відсутність у минулому (до моменту здійснення Повідомлення) зауважень щодо невиконання/неналежного виконання Уповноваженим посадових (службових, трудових) обов’язків;
2) чи мають формально правомірні рішення/дії керівника державного органу, спрямовані на майбутнє звільнення Уповноваженого, вибірковий характер та є негативними заходами впливу на нього. До таких формально правомірних рішень/дій керівника слід, зокрема, віднести:
- застосування до Уповноваженого звільнення як виду дисциплінарного стягнення, яке не співмірне вчиненому дисциплінарному проступку та має вибірковий характер з урахуванням усіх відомих обставин;
- звільнення Уповноваженого у зв’язку зі скороченням чисельності або штату державних службовців (службовців, працівників)/скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців/реорганізації державного органу/ліквідації державного органу, якщо ці заходи не спрямовані на досягнення поставленої мети, не є обґрунтованими та водночас необхідними.
Національне агентство надає згоду на звільнення Уповноваженого у разі встановлення під час розгляду Подання, що його звільнення відбувається за відсутності вищенаведених обставин, тобто ініційовано не у зв’язку з його Повідомленням.
- Наслідки розгляду Національним агентством Подання про звільнення Уповноваженого
Після отримання згоди Національного агентства на звільнення Уповноваженого або обґрунтованої відмови у наданні такої згоди суб’єкт призначення (роботодавець) повинен письмово повідомити Національне агентство протягом двох робочих днів про прийняте рішення.
Слід зазначити, що згода Національного агентства на звільнення Уповноваженого надає керівнику державного органу
право, але не породжує обов’язку звільнити Уповноваженого.
Отже, керівник державного органу, який отримав згоду Національного агентства на звільнення Уповноваженого, не позбавлений права змінити рішення та не звільняти Уповноваженого, якщо таке рішення не суперечить закону.
Якщо після надання Національним агентством згоди на звільнення Уповноваженого суб’єкт призначення (роботодавець) прийняв рішення звільнити таку особу з інших підстав, ніж ті, що були зазначені у Поданні, він повинен звернутися до Національного агентства з новим Поданням.
Суб’єкт призначення (роботодавець) повідомляє Національне агентство про прийняте рішення шляхом направлення засвідченої в установленому порядку копії розпорядчого документа про звільнення Уповноваженого (у разі звільнення) або інформації про прийняте інше рішення.
- Наслідки звільнення Уповноваженого без згоди Національного агентства
Звільнення Уповноваженого без отримання згоди або всупереч обґрунтованій відмові Національного агентства у наданні згоди на звільнення такої особи є порушенням ч. 4 ст. 13
1 Закону та підставою для внесення відповідно до ч. 6 ст. 12 Закону припису Національного агентства про усунення порушень законодавства, проведення службового розслідування, притягнення винної особи до встановленої законом відповідальності, скасування наказу про звільнення, виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Окрім цього, відповідно до ч. 1 ст. 67 Закону рішення про звільнення Уповноваженого без отримання згоди або всупереч обґрунтованій відмові Національного агентства підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об’єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема Національного агентства, органу місцевого самоврядування як таке, що видане (прийняте) з порушенням вимог Закону.
Голова
Національного агентства
з питань запобігання корупції Олександр НОВІКОВ
[1] Ці Роз’яснення не поширюються на процедуру надання згоди Національним агентством на розірвання трудового договору з особою, відповідальною за реалізацію антикорупційної програми в юридичній особі, зазначеній у
ч. 2 ст. 62 Закону, з ініціативи керівника юридичної особи або її засновників (учасників).
2Звільнення з посади за цієї підставою застосовується у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених ч. 2 ст. 65 Закону України «Про державну службу»:
- порушення Присяги державного службовця (п. 1 );
- вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу (п. 3 );
- перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення (п. 7);
- використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб (п. 9);
- подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби (п. 10);
- неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення (п. 11);
- дисциплінарного проступку (п. 12);
- поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп’яніння (п. 13);
- прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу кримінального або адміністративного правопорушення (п. 14), а також вчинення систематично (повторно протягом року) прогулу (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин (п. 12).
[3] Відповідно до ч. 6 ст. 10 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» на осіб начальницького складу Національного бюро поширюється положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ та Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України.
[4] Національне агентство враховує позицію Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладену у постанові від 15.08.2019 у справі № 815/2074/18.
[5] Форма, за якою Уповноважений може надати Національному агентству позицію, наведена у додатку 1 до Роз’яснень Національного агентства.
[6]Пам’ятка Уповноваженому наведена у додатку 2 до Роз’яснень.
[7]Під негативними заходами впливу може розумітись переведення, атестація, зменшення заробітної плати, позбавлення або обмеження певного права, порівняно з іншими працівниками (наприклад, відмова в наданні відпустки в іншому місяці, ніж це передбачено графіком відпусток, у той час як іншим працівникам у такому праві відмовлено не було), притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
