Чому якість та прозорість закупівлі безпілотників та РЕБ для війська залежить від чесності конкретних людей, і що з цим робити, пояснила NV Марта Івашків, яка в Нацагентстві запобігання корупції веде напрямок доброчесності в сфері оборони.
В листопаді цього року Національне агентство із запобігання корупції (НАЗК) презентувало результати великого дослідження «Корупційні ризики під час здійснення закупівель БпЛА та РЕБ для ЗСУ». На присвяченому цьому заході серед запрошених спікерів були й представники Міністерства оборони (МО). Один із них наполегливо наголошував на тому, що подібні ризики постійно змінюються, треба лише час і будуть нові.
Проте НАЗК вже говорить про проблеми закупівлі БпЛА та РЕБ. Зокрема, мова йде про ціноутворення, формування Генштабом ЗСУ переліку необхідних потреб для бойових підрозділів та про те, що військове керівництво не чує військових, які безпосередньо воюють дронами.
Про те, що виявило «антикорупційне» дослідження НАЗК NV поговорив з Мартою Івашків, яка виконує обов’язки керівника управління формування політики доброчесності у сфері безпеки та оборони в Нацагентстві.
Як формується запит від військової частини до Агенції оборонних закупівель (АОЗ) на будь-які оборонні закупівлі?
Цей етап планування закупівель затверджений наказом Міністерства оборони №226, - у ньому відображено послідовність формування пропозицій до Переліку товарів, робіт та послуг, який доводиться в кінцевому результаті до АОЗ.
Інструкція сама по собі недостатньо деталізована. Потреба в дронах, наприклад, формується від військових частин, які подають запит до Генштабу (ГШ), що в подальшому надходить до Головного управління логістики. Звісно, що потреби військових частин перевищують будь-які можливості планування та подальших закупівель.
Далі цю потребу звужують Центральне управління оборонних ресурсів ГШ та Головне управління логістики ГШ: вони зводять цю інформацію і спільно мають сформувати пропозиції до Переліку. Далі пропозиції до Переліку передаються до Міноборони (МО), а саме до департаменту закупівель. А той передає його до АОЗ. І АОЗ повинно закупити саме ті дрони та РЕБ, які вказані в Переліку.
Але в своєму дослідженні ви відзначаєте, що «не існує жодного порядку взаємодії між Центральним управлінням оборонних ресурсів ГШ ЗСУ та Головним управлінням логістики ГШ ЗСУ на етапі спільного формування пропозицій до Переліку». Чому так сталось?
Вони в будь-якому разі змушені співпрацювати. І я впевнена, що між ними налагоджена якась взаємодія. Але на сьогодні вона побудована на мовчазній згоді. Хотілось би, зважаючи на етапи планування, щоб було чітко визначено, хто за що відповідає і в якій формі відбувається взаємодія між Центральним управлінням оборонних ресурсів та Головним управлінням логістики.
В цих управліннях формується потреба за різними показниками. Якщо говоримо про дрони, то хтось подає запит по ним по назві, хтось – по тактико-технічним характеристикам. Не визначено чітких критеріїв, за якими має збиратись потреба. А ці люди мають звести все в конкретний Перелік. Також вони повинні оцінити ще й кількісний показник: бо те, що вони отримують від військових частин, не завжди відповідає фінансовим спроможностям у закупівлях.
Фактично, є два пріоритети. Перший, - пріоритет, який чітко підпадає під наявне фінансування. Другий, - те, що потенційно потрібно, але фінансового ресурсу наразі це закупити немає. І люди в Генштабі повинні визначати пріоритетність.
На мій погляд, зараз існує надто велика дискреція [право та можливість діяти на власний розсуд] в цій інструкції, яка не дає чіткого розуміння, як формується цей Перелік. Це впливає на прозорість та передбачуваність під час формування пропозицій до переліку, що безпосередньо впливає на подальшу закупівлю.
Тобто лише від чесності, порядності та довіри до людей в Генштабі залежить, що держава буде закуповувати для армії? А чіткого механізму, який регламентує їхню роботу, немає?
Абсолютно. Я не ставлю під сумнів професіоналізм цих людей, але хотілося б більше чітких правил для них. Це дасть розуміння іншим, як вони це роблять, і убезпечить їх від додаткових питань, почасти невиправданих та несправедливих.
В дослідженні ви пишете, що відсутня злагоджена оцінка ефективності конкретних видів БпЛА. А також, що «формування вимог до тактико-технічних характеристик та обґрунтування потреби відбувається централізовано ГШ ЗСУ, без належного зворотного зв’язку з реальними користувачами (бойовими підрозділами), що призводить до закупівлі техніки, яка виявляється малоефективною або застарілою до моменту її постачання». Тобто, верхи не розуміють, що відбувається на місцях. Які основні ризики в оцінці ефективності дронів?
Мені здається, що наша держава мала б з самого початку задатися формуванням потреби на основі даних про ефективність дронів. Більше того, в нас є багато прекрасних механізмів для цього – це система ситуаційної обізнаності Дельта та маркетплейс DOT-Chain Defence.
Також є закупівля по системі е-бали: підрозділи мають можливість закуповувати товари, виходячи із зароблених тими балів. Тому є можливість оцінити їхню ефективність.
В системі Дельта видно ефективність підрозділів і хто що вражає. Підрозділ закуповує ті дрони, які вважає ефективними і якими наносить удари. Якщо є рейтинг ефективних дронів, то найбільш ефективні з них можна внести до наказу №226, яка може передаватись в Міноборони для закупівель у більш широких масштабах саме цього виду БпЛА?
Питання в тому, що незрозуміло, чим наразі керується Генштаб, коли формує пропозиції до Переліку.
В нашому дослідженні ми використовували дані, які отримали, зокрема, від благодійного фонду «Спільнота Стерненка», - який проводив опитування у бойових підрозділах щодо якості, ціни та інших показників наданих їм державою безпілотних систем. І військові говорили, що частина дронів неефективні. Тут варто враховувати і суб’єктивний момент: те, що підходить одному підрозділу, може не підходити іншому.
Але існуючі системи могли би допомогти формувати цю потребу більш точно і правильно.
Чи прозора система DOT-Chain Defence, якщо в ній немає конкуренції постачальників як такої? Якщо підрозділ набрав певну кількість балів, він каже, що йому потрібні лише дрон «А». Але, наприклад, з такими же технічними характеристиками існує дрон «Б», і він дешевший. І, умовно, якщо у комбрига є змова із виробником БпЛА, то існує ризик того, що бригада буде закуповувати більш дорогі дрони.
Рівно такий самий ризик існує, коли відбувається закупівля безпілотних систем за прямими договорами, безпосередньо військовими частинами у виробника.
Зараз АОЗ збирає замовлення від військових частин через DOT-Chain Defence. Військові частини заходять в програмі в маркет, клікають на безпілотники, які їм потрібні, - агенція їх закуповує і організовує процес постачання замовникам. Ми провели антикорупційну експертизу проекту нормативно-правового акта, який вводив у дію цю систему: наказом МО мали бути визначені чіткі правила, як вона буде діяти. Наказ є, можливо, десь він не досконалий і не до кінця визначає правила замовлення через DOT-Chain Defence, але він регулює взаємодію агенції і МО.
Щоб встановити єдині правила, потрібно розробляти нормативне врегулювання здійснення замовлень через цю систему на рівні трохи вищому, ніж наказ МО, оскільки до системи доєднуються й інші замовники у сфері оборони.
Ви вже згадували про прямі закупівлі за письмовою згодою. В цьому контексті хочу поговорити про Держслужбу спеціального зв'язку та захисту інформації України (ДССЗЗІ). Згідно з постановою №1275, закупівля БпЛА ДССЗЗІ може здійснюватися для потреб Держспецзв’язку, ЗСУ, Нацгвардії, Держприкордонслужби, СБУ, Нацполіції, а також для потреб інших складових сил безпеки та оборони на підставі письмового замовлення, в якому зазначаються, зокрема, інформація про тактико-технічні характеристики БпЛА чи засобу РЕБ тактичного рівня, або назва БпЛА чи РЕБ. Чи не бачите ви в цьому велику діру корупційних ризиків, коли такі необхідні для держави речі закуповують за дуже спрощеною процедурою? І це при тому, що держава має велику історію закупівель за допомогою Prozorro.
Ми не можемо порівнювати систему Prozorro з оборонними закупівлями, бо Prozorro – це про конкурентні закупівлі, про відкритість та прозорість. Все це дуже добре, але ми маємо пам’ятати про безпеку і оборону.
ДССЗЗІ стала учасником експериментального проєкту, і надалі були внесені зміни в постанову №1275, де, зокрема для неї визначений порядок закупівлі безпілотних систем та засобів РЕБ.
Треба сказати, що є різниця між закупівлями МО і ДССЗЗІ. В чому вона полягає? ДССЗЗІ закуповує товари за письмовими замовленнями, в якому визначено, що вони мають закупити, в якій кількості. Замовлення може заходити від зацікавлених державних замовників для потреб Держспецзв’язку, ЗСУ, Нацгвардії, Держприкордонслужби, СБУ, Нацполіції.
Ми спілкувались з представниками адміністрації Держспецзв’язку. Вони розробили багато внутрішніх актів, які допомагають їм забезпечити належний рівень дотримання процедур та перевірки контрагентів під час закупівель.
Водночас у постанові №1275 відсутній порядок подачі письмових замовлень і їхнього розгляду.
Простими словами, якщо підрозділам щось треба, то вони пишуть листи?
За нашою інформацією, Адміністрація Держспецзв’язку налагодили цю співпрацю, у них виробилась практика, як вони працюють із зацікавленими держзамовниками, і як вони отримують від них інформацію. Проте, це все залежить від людей. Хотілось би унормованості в цьому питанні. Щоб були визначені чіткі правила: як подаються письмові замовлення, як вони розглядаються в адміністрації Держспецзв’язку.
НАБУ зараз дає підозри співробітникам Держспецзв’язку і приватним компаніям через розкрадання понад 90 млн грн на закупівлі Mavic та Autel.
Для того, щоб не було підстав думати, що десь хтось щось робить незаконно, потрібні чіткі правила.
Прозорість оборонних закупівель наштовхується на обороноздатність. І в певний момент держава зробила такий вибір: якщо корупція в оборонних закупівлях існувала чи існує, то дізнаємось ми про це постфактум. Але на момент проведення закупівель держава покладається лише на чесність працівників АОЗ, Міноборони та Держспецзв’язку. І від цих людей залежить те, як пройдуть закупівлі.
І так, і ні. Є багато органів, які можуть здійснювати контроль, наприклад, Рахункова палата та Державна аудиторська служба. АОЗ не є повністю незалежною, вона підзвітна Міноборони, бо це його державне підприємство. І великою мірою від МО залежить контроль за проведенням цих закупівель. І вони це роблять.
Міноборони – це центральний орган виконавчої влади, до сфери управління якого належить АОЗ. Важливо розбудовувати інституційну спроможність агенції оборонних закупівель, для того, щоб в них була можливість робити це якісно.
Було багато корупційних скандалів в міністерстві оборони з початку повномасштабної війни. Проте коли ми проводили дослідження щодо закупівель по тиловому забезпеченню, то порівнювали те, що відбувалося в 2022 році і те, що відбувається зараз. Сьогодні точно більше внормованих законодавчих процедур, які забезпечують вищий рівень прозорості, ніж був тоді. Не можна сказати, що закупівлі відбуваються таємно.
Я зачитаю цитати із вашого дослідження, вони допоможуть чіткіше зрозуміти суть наступного питання.
Перша: «НАБУ, серед іншого, наголосило на штучному завищенні собівартості БпЛА шляхом завищення вартості комплектуючих».
Друга: «НАБУ наголосило на використанні виробниками завідомо завищених рахунків на придбання деталей, часто через посередницькі структури, підконтрольні самим виробникам; включенні у кошториси робіт, які фактично не виконувалися, або подали їх із завищеною вартістю».
Третя: «Товарознавчі дослідження здійснюються однією експертною установою та одним експертом, що унеможливлює отримання державним замовником альтернативного варіанту вартості. Висновок, який видається за результатами експертизи, майже завжди проводиться одним експертом Київського наукового-дослідного інституту судових експертиз (КНДІСЕ) та без будь-якого підтвердження дійсної вартості виробів».
То як тоді формується ціна на дрони? І як, коли в країні існує декілька сотень виробників дронів, один КНІДСЕ може надавати їм висновок?
Держава встановила для виробника обмеження на прибуток, він дорівнює 25%. Питання про ціноутворення і ризики в ньому було найбільш очевидним. Про це говорили і правоохоронні органи, і громадські організації, навіть самі виробники говорили про його непрозорість.
На ціну дрона впливає вартість комплектуючих. Вони можуть завозитися з-за кордону і про це нам наголошувало НАБУ: що ними встановлені факти, які свідчать про те, що використовуються певні схеми, як завищити ціну комплектуючих, і в результаті підвищується ціна самого дрону. А потім і нарахований від цієї ціни прибуток виробника.
Ми дуже довго радилися з усіма залученими стейкхолдерами, зокрема і Міноборони, з питань того, як вийти з цієї ситуації. Одна з пропозицій – перекласти відповідальність на державного замовника в сфері оборони, щоб він відповідав за ціну виробу. Проте ми не впевнені, що такий механізм буде наразі доцільним і тому у своїх рекомендаціях ми запропонували державним замовникам у сфері оборони розробити спільну концепцію перевірки вартості БпЛА.
Стосовно КНІДСЕ…
Основна проблема в тому, що цей висновок базується на інформації, яку подає виробник. У експерта немає об’єктивних критеріїв оцінки цих даних.
У своєму дослідженні ви також підкреслюєте, що наразі немає єдиного механізму проведення спільних відомчих випробувань дронів і це створює непрозору процедуру їх проведення.
Є визначальні відомчі випробування – це чітка давня процедура, яку визначає міністерство оборони: як, наприклад, випробовувати зброю.
А є спільні відомчі випробування. По суті, це хтось приносить свій виріб до бойового підрозділу, той його випробовує і каже: він класний та ефективний. Видається акт, форма якого затверджена постановою Кабміну. Але процес проведення спільних відомчих випробувань нічим не передбачений.
При цьому треба розуміти, що акт про проведення спільних відомчих випробувань є підставою для кодифікації дронів, що в подальшому дає можливість їх закупівлі на централізованому рівні. Також акт за результатами спільних відомчих випробувань дає можливість для закупівлі дронів військовими частинами на децентралізованому рівні. А це величезні масштаби.
Тому проведення спільних відомчих випробувань точно має бути регламентоване.
Непорядні виробники можуть штампувати акти просто через знайомий підрозділ?
Так, ймовірно можна прийти до свого знайомого в армії, і він скаже, що твій дрон хороший. З огляду на це задля усунення усіх корупційних ризиків, пов’язаних з проведенням спільних відомчих випробувань, і потрібна чітка встановлена процедура їх проведення.
Автор: Тетяна Безрук
